多边环境协定遵守与实施机制研究的经验小结

结合 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 遵守机制的运行实践经验和有关国家遵约的具体案例， 有三点是很有启发意义的： （1） 遵约委员会的功能设定； （2） 遵守机制原则的实现； （3） 实践中对遵守机制条款的遵循和适用。

首先， 遵守机制的产生及发展过程表明： 遵守机制需要一定时间来发展和完善， 方能变得更具操作性。 1987年 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 通过5年后， 遵守机制文本方被确定下来。 遵约委员会则又花了3年时间才开始受理其第一件正式的不遵约案件申请。 但这种时间过程最终被证明对一种科学、 合理机制的建设和完善是有益的。 它使遵约委员会有充足时间形成妥当的处理程序， 并在开始受理棘手的不遵约案件之前就已经累积了丰富经验。 另一方面， 在这个过渡时间内， 缔约方也逐渐对遵约委员会功能的发挥树立了信心。 因此， 实践证明， 遵约委员会被设计为一种常设机构而不是临时性机构， 对遵守机制的运行有很大帮助。

其次， 我们还需要注意： 遵守机制的主要原则是否在具体案件的处理过程中得到了贯彻和体现？ 这些原则性的东西包括： 机制的运行必须以内部合作、 非司法、 非对抗的理念为理论基础。 这个问题的答案可以通过对遵守机制每一步具体程序的评析来获得。 遵守机制的启动阶段可以充分证明其非对抗性。 尽管缔约方提起的正式申请对此没有明确注明， 所有案件都是以这种非对抗方式开始的。 在遵守机制的实施中， 尽管有关国家不认为其向遵约委员会和缔约方会议提交的有关信息是正式的启动申请 （Formal Submission），它们其后的行为却表明这些国家对这种非对抗方式并无异议。 在遵约委员会处理有关国家的不遵约案件时， 它们同遵约委员会进行沟通， 并认同缔约方会议所作的有关决议。

值得关注的是， 晚近发生的一些案件的处理程序也颇具特点。 在这些案件中， 没有出现不遵约程序中的正式调查申请。 秘书处只是提醒遵约委员会注意一些有可能不遵约的情形， 而遵约委员会随后开始对这些状况进行关注， 并作出应对。 这显示了遵守机制逐渐向机构主导模式过渡的一种趋势。并且， 这种启动方式也再次说明了遵守机制的预防性特点——遵约委员会关注的事件往往是下一年有可能不遵约的案件。

遵守机制的第二步是遵约委员会对案件的处理过程。 这个阶段， 合作是很关键的因素。 不遵约案件的处理要同被指控方进行谨慎沟通。 但在遵守机制的第三步， 即缔约方会议为应对不遵约情事而采取一些措施， 也许有人会质疑该过程中是否也体现了合作精神。 以最引人注目的俄罗斯联邦不遵约案件为例进行说明。 缔约方会议的第一个决议是通过一种 “少数服从多数”的程序作出的， 也就是说， 未争得俄罗斯同意。 乍一看， 这其间似乎充满了对立和对抗意味。 但合作并不意味着需要被指控方完全同意某决定， 而仅是要求在任一重要决定作出之前需要和被指控方进行沟通。 俄罗斯案件最终还是证明了遵守机制的非对抗性。 俄罗斯实施了该决议的内容并同意了缔约方会议所作的后续的决定。

最后， 遵守机制条款的遵循适用问题也需要进行简要分析。 一方面， 缔约国试图严格按照遵守机制的条款行事， 如， 它们态度鲜明地将俄罗斯、 拉脱维亚、 立陶宛等国提交的遵约信息报告视为不遵守机制的启动情形之一。在俄罗斯案件的处理中， 缔约方又对遵守机制第11部分作出了清晰说明，即涉案的缔约国不得参与遵约委员会处理报告建议的讨论和表决。 因此， 俄罗斯事实上被剥夺了案件处理决定的发言权。 还有一点， 缔约方会议在其最近作出的处理决定中明确提到了应对议定书不遵约案件的 “可能措施清单”（Indicative List of Measures）。 与此相反， 遵约委员会在最近的实践中已形成其特定的工作程序。 遵约委员会的工作程序分四步， 这在机制条文中没有规定。 在所有处理决定中， 第一个决定 （以及由此引致的缔约国ODS淘汰项目的实施及数据申报的完成等积极遵约成果） 的施行后果是由遵约委员会和缔约方会议进行监控的。 此外， 为解决不遵约而采取的措施是以一种更为灵活的方式进行处理的， 如， 要先酌情考虑相关国家淘汰计划和数据报告制度执行得如何， 才决定是否为其提供国际援助以及提供多少援助。(www.xing528.com)

在这种背景下， 遵约委员会认为： 从广泛角度理解不遵约的处理程序是比较合适的， 除非被缔约方真正理解， 否则遵约委员会将保留其遵守机制的灵活性， 并将其用于每件具体案件的验证。 这无疑已经偏离了遵守机制的最初规定。 遵约委员会认为： 遵守机制的第一步是认定不遵约方或由不遵约方自己主动声明。 第二步是由遵约委员会审查相关国家的遵约计划。 第三步是遵约委员会与国内及国际履约机构沟通后， 从该国计划中选择一部分作为其遵约参照基点。 下一步遵约委员会会与相关国家讨论处理建议， 并向缔约方会议提交处理建议报告。 凡是忠实履行其已得到批准的国内淘汰计划的缔约国， 将被认定为很好地遵守了议定书规定的国际义务。 这种认定类似于刑法中的无罪推定。 在该阶段， 被指控国在申请全球环境基金 （GEF） 或议定书多边基金提供的财政援助时， 要接受遵约委员会提出的对该国的处理决定。但是， 如果一个缔约国未履行其国际义务， 遵约委员会将会建议缔约方会议采取其他的处理措施， 如： 不给予资金援助， 禁止向该国出口受控ODS等，直至其行为符合议定书的义务性要求。 可以看出， 在遵守机制中， 遵约委员会和缔约国均可选择并应用相应基准， 作为监督缔约方遵约努力的监督制度。 这样， 遵约委员会评价缔约国遵约行为就有了明晰标准。 而缔约国则可以清楚了解遵约委员会和缔约方会议希望其达到何种程度的遵约， 而这是全面实施议定书和享有相应国际权利的极为有效的方式。

展望将来， 未来仍会有对遵守机制的真正严峻考验。 发展中国家履行议定书的宽限期于1990年结束， 自此， 这些国家也要遵守议定书的控制性规定。 鉴于发展中国家存在的技术和资金不足问题， 更多的不遵约案件将会出现。 在此情况下， 议定书第5部分条款将对遵守机制的执行意义重大。 根据上述条款， 发展中缔约国的履约行为将取决于发达缔约国金融合作的有效性。 如果一个发展中国家已经采取了所有可行措施履约， 但由于来自发达国家的经济支持不足， 所以无法遵守， 它可以向秘书处通告该状况。 通报后，在下次缔约方会议召开前 （只有在缔约方会议上才可决定采取何种处理措施）， 不得对通报国启动不遵约程序。 此外， 在遵约委员会处理类似案件过程中， 发展中国家可以宣称， 因发达国家未能提供经济和技术援助， 故其无法遵约。 遵约委员会在将来如何解决这一类棘手问题还有待观察。

[1] 在 《蒙特利尔议定书》 条约文本中， 该机制为 “Non-compliance procedure”， 直译为 “不遵约” 机制或 “不遵约” 程序， 与本书中所称 “遵约机制” 在本质上基本一致。 为行文需要， 本书将 《蒙特利尔议定书》 的 “不遵约机制” 统一表述为 “遵约机制”。

[2] 如联合国欧洲经济委员会制定的 《长程越界空气污染公约》 的 《奥斯陆议定书》， 在遵约机制的设计上， 就充分考虑了 《蒙特利尔议定书》 遵约程序的内容。