多边环境协定的遵约机构研究

《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的遵约机构被称为遵约委员会， 是众多多边环境协定中的第一个遵约机构， 对后来许多环境条约遵守机制的机构设立起到了很大的示范作用。 包括 《京都议定书》 在内的遵约机构的设立都是在 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 遵约委员会设置的基础上进行了更细致的分工和设定。 因此， 我们有必要对 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的遵约机构——遵约委员会进行具体介绍和评析。

（一） 遵约委员会的组成

作为 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 遵守机制实施机构的遵约委员会是常设机构， 而非暂时的条约机构。 其设立依据是 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 “遵守机制” 第5部分， 而不是根据议定书本身条款设立的机构。 遵约委员会由缔约方会议选举出的10名委员组成，任期为2年。[1]遵约委员会的代表数目并不庞大， 这样可以保证委员会内部运行的灵活性和高效性。 另一方面， 因为只有约6%的缔约国在遵约委员会内有其代表， 如何公平分配这一 “稀缺” 代表资源也是值得关注的问题。遵守机制第5部分规定， 遵约委员会委员的选举必须考虑各缔约国地理位置的均衡代表性。[2]也有国家提议要在遵约委员会中考虑发达国家和发展中国家代表的公平分配问题， 但该提议未得到缔约方会议采纳。[3]为保证遵约委员会工作的连续性， 每年只改选一半委员， 也就是说每年只选举5名委员。通常情况是这5名新委员中的3名是固定的。 遵守机制这一部分的措辞也十分谨慎， 如规定 “这些措施应当包括有助于缔约国遵守议定书， 同时有助于深化实施议定书的目标”。 这里的 “包括” 就说明了上述措施并未被穷尽。 为了使缔约方会议能深入理解和认识该机制， 缔约国还拟定了一份有可能被缔约方会议采纳的针对关于不遵约行为的应对措施清单。 同时缔约国也一致同意， 这份清单只是引导性措施的一个纲要， 远未穷尽所有的可行措施。 具体细节留待缔约方会议制定。 缔约国同意该清单内不应包括任何制裁性或者惩罚性措施， 而是强调鼓励遵约的咨询、 建议的重要性。

尽管在开始阶段各缔约国达成了一致意见， 但是在1997年对遵守机制进行评议和调整时， 是否修改上述措施清单变成了一个焦点问题。 有国家提议， 对议定书主要条款的持续不遵守最终会导致不遵约国家成为事实上的非缔约方， 因此， 不遵约的国家应当承受贸易制裁。 但是大部分缔约国认为贸易制裁的应用不仅和议定书倡导的合作精神相悖， 还会对保护全球臭氧层的最终目标构成威胁。 因此， 缔约方会议决定不修改原来确定的应对不遵约行为的措施清单， 基本维持了原来的内容。

1997年缔约方会议的结果是， “应对不遵约行为的措施清单” 仍保持着1992年被采纳时的原貌。 它包括了三种不同类型的措施。 第一种措施是向被指控方提供履约帮助， 如协助其搜集和汇报相关消耗臭氧层物质的生产和进出口数据， 提供技术援助、 技术转让和资金帮助， 进行人员培训等。 第二种措施是授权缔约方会议对不遵约国家提出警告。 第三种措施是缔约方会议可以根据国际法中关于国际条约义务中止的规定， 中止不遵约国家依据议定书享有的一些特权和权利， 如生产、 消费、 贸易、 技术转让、 资金取得和机构安排等。 其中需要注意的是， 第三种措施的采取只是暂时性的， 不遵约国家根据议定书所享有的权利只是被暂停而不是终结。 在其恢复了遵约行为后， 仍会享有这些权利。 这种做法和议定书希望通过全球伙伴协作方式达到其最终目标是内在呼应的。

（二） 遵约委员会的职能(www.xing528.com)

遵约委员会有三项职能。 首先， 其主要任务是接受、 斟酌和报告任一缔约方或秘书处提出的建议和申请。 除此之外， 它还应当和 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 多边基金执行委员会 （Executive Committee of the Multilateral Fund， ECMF） 保持信息交流和互换， 尤其是在制定并实施相关建议方面更是如此。 最后， 遵约委员会还必须搜集关于不遵约的所有情况和信息。[4]

遵约委员会从事的主要工作和对不遵约案件的处理的前提条件是要获得相关缔约方实施和遵守议定书的信息。 这些信息来自以下几个渠道： 首要渠道是遵守机制启动过程中缔约方或者秘书处提供的遵约调查报告或申请。 其次， 遵约委员会还要考虑秘书处接到或者提交的有关议定书遵守的 “任何其他信息”（Any Other Information）。 在这里 “任何其他信息” 的含义是很广泛的， 因此， 秘书处也可以听取或接受非政府组织和其他机构、 团体提交的信息或者调查资料。 如上所述， 这种类型的信息可以视为是对议定书没有赋予非政府组织启动遵守机制权利的一种制度补充。

除此之外， 遵约委员会也可主动收集信息。 在必要时， 它可以要求秘书处就所涉不遵约事项提供更进一步的信息。 围绕遵约委员会功能曾进行过一场讨论， 讨论的结果是： 遵约委员会只能通过秘书处活动。 一些国家认为获得更详细信息的权力和遵约委员会的咨询和调解性功能不符。 然而， 也有一些国家认为需要这种权力以使其运行更富有效率。

还有一点， 如果被指控方主动邀请， 遵约委员会还可以在被指控国家境内搜集相关信息以更好地履行其职能。 这种 “现场检查权”（On-site Inspection） 使得遵约委员会处于一种更强势的地位。 它显然克服了自我报告的通常弊端， 即国际条约的附设机构不得不完全依赖受检查国家提供的信息和数据， 但却没有权力去检验成员国提供数据的真实可靠性。

此外， 遵约委员会为了实现其建议， 可以和多边基金执行委员会（ECMF） 建立、 保持一种信息交流制度。 这些信息与资金和技术合作条款相关， 包括向发展中国家转让相关技术等。 这些规定清晰显示， 适当的帮助性措施是遵守机制所首要选择的。