多边环境协定的实施机制研究

（一） 联合国粮食和农业组织 （FAO）

联合国粮食和农业组织成立于1945年， 1946年成为联合国专门机构，总部设在罗马。 其主要职能是传播先进农业技术， 促进农作物新品种的交换， 并在粮食和农业科技方面向发展中国家提供技术援助。 现在的联合国粮食和农业组织职能的发展重点已经转向环境事务， 这也是由其职责的科技特征决定的。 联合国粮食和农业组织关注的环境问题包括促进渔业、 水资源管理和农业使用可持续发展方法， 以及所有这些领域的环境影响、 保护需求、生境保护和污染后果及其处理， 农业使用化学杀虫剂和肥料的有害影响等问题。 联合国粮食和农业组织的理事会和技术委员会参与了1958年 《公海捕鱼和生物资源保护公约》、 1995年 《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》 等多边环境协定的谈判。 联合国粮食和农业组织与联合国环境规划署共同制定了1991年 《国际植物保护公约》、 1998年 《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序公约》。[12]

（二） 国际海事组织 （IMO）

国际海事组织成立于1959年， 原名为 “政府间海事协商组织”， 1975年改名为国际海事组织， 总部设在伦敦。 国际海事组织的主要职能是制定和修改有关海洋运输、 海运安全、 防止船舶污染海洋、 便利海上运输、 提高航行效率等方面的公约， 交流相关经验和情报等。[13]作为有权制定海事海洋标准的机构， 国际海事组织参与了将近40个公约的谈判， 通过了许多非约束性守则、 建议和指南。 比较特别的是， 国际海事组织下设的海事安全委员会和海洋环境保护委员会是遵循1972年联合国人类环境会议的决议设立的，体现了国际海事组织在全球环境保护中的主动作用。 1982年 《联合国海洋法公约》 中有关海洋环境保护的内容， 也与国际海事组织设定的相关海洋标准有联系。

（三） 世界银行 （IBRD）

世界银行根据1944年在布雷顿森林会议上签订的 《国际复兴开发银行协定》 成立， 全称是 “国际复兴开发银行”， 简称 “世界银行”， 总部设在华盛顿。 世界银行为重建和发展项目提供中长期贷款， 促进发展中国家能带来经济增长的结构改革。 它本质上是一个国际金融机构， 但因其职能中有资助大型项目的内容而引发对其环境责任的批评。 例如， 20世纪60—80年代， 世界银行资助发展中国家建设大型电站、 水坝、 石油运输管道或穿越森林或环境敏感地区的高速公路， 引起了严重的环境损害， 并对当地居民的生活造成困扰， 非政府组织和西方国家对其大加斥责。 世界银行对此进行了快速的回应， 并修改有关规则， 在审批贷款项目时除了考虑经济因素， 开始将项目的环境影响作为是否资助的重要考量。 在20世纪90年代， 世界银行进行了各种改革。 现在， 世界银行的贷款政策和条件是使其所资助的开发项目在生态上是安全的。 世界银行 《环境行动计划》 规定， 要在项目申请书中说明借款国环境问题和解决战略， 然后进行环境影响评价， 确保资助的开发项目是环境友好型的。 世界银行还建立了专家核查小组， 为受到开发项目影响的群体或社区提供可行救济。 这种制度受到了国际舆论的好评， 被认为是创新性的方法， 彰显了国际组织对其工作承担公共责任的诚恳态度和良好方式。(https://www.xing528.com)

（四） 全球环境基金 （GEF）

全球环境基金成立于1991年， 是由联合国环境规划署、 世界银行和联合国开发计划署三个国际组织共同设立的， 主要功能是为发展中国家提供额外的资金， 提高其保护环境的财政能力。 1992年， 联合国环境与发展会议对全球环境基金进行了改革， 会议通过的决议要求其按照透明、 普遍和民主的原则进行工作， 形成固定的机制， 为发展中国家提供资金， 帮助发展中国家为获取根据 《21世纪议程》 在气候变化、 生物多样性、 臭氧层耗损、 海洋与淡水资源等方面的 “公认的全球环境利益” 而采取措施引起的额外费用。 全球环境基金同时也充当 《联合国气候变化框架公约》 和 《生物多样性公约》 两个多边环境协定的金融机制角色。

全球环境基金既是一种机构间组织， 也是促进发展中国家参与全球环境治理的重要工具。 它的职能， 贯彻了共同但有区别的责任原则。 虽然不一定所有的发展中国家都能得到全球环境基金的资助， 但从整体上它促进了国际共同体在环境治理上的发展， 在一定程度上缓解了贫穷国家参与多边环境协定的财政困难， 也是实现真正的国际环境公平和正义的强有力的制度保证。

全球环境基金由世界银行作为受托人负责运行， 因此是一个独立实体，并不像其表面显示的是纯粹的机构间协调组织。 它的表决机制也不同于世界银行和国际货币基金组织的大国主导特点。[14]为避免出现那种由供款的西方大国一手把持的现象， 全球环境基金的表决机制在1994年被确定为 “一国一票”。 全球环境基金的理事会负责通过和评估其融资活动的具体工作。 理事会由32个成员组成， 平均分配为发达国家和发展中国家。 它的决议要求所有成员的60%和供款国的60%的双重多数方能通过。 在金融、 贸易型国际组织大多采取加权表决制的情形下， 全球环境基金作为一个资金机构， 其表决机制也体现了国家主权平等的国际法基本原则。

虽然全球环境基金在资助发展中国家参与全球环境治理和提高多边环境协定实施绩效方面有正面作用， 但就实践来看， 全球环境基金并非十全十美。 它和它所资助的项目的条约机构之间的关系不仅错综复杂， 还模糊不清。 正如有学者指出的， 全球环境基金的均衡投票机构 “并不排除在特定决策上， 公约目标、 实施机构和全球环境基金之间发生冲突的可能性”。[15]在这种复杂关系下， 全球环境基金和多边环境协定缔约方大会之间的协调与合作就显得至关重要。