巴拿马船舶登记规则对多边环境协定的遵守影响

在需要各方合作的国际议题上， 除非有鼓励遵约或制裁不遵约的措施，缔约国会发现不遵约对本国更有利。 另外其他一些因素也会导致不遵约情形的出现。 为了了解行为主体在面对这些选择时的各种取舍， 以及如何最终决定遵约， 是哪些因素促使他们放弃不遵约的益处而决定遵约， 我们需要对各种不遵约的原因进行剖析。

（一） 哪些情形下， 国家会优先考虑不遵约？

如果遵约带来的益处比不上遵约要付出的成本， 行为主体有可能优先选择不遵约， 尤其是在缺乏强制性的遵约措施的条件下更是如此。[1]该情形发生的原因有如下几个方面： （1） 一些国家在国际条约上签字， 可能是出于政治利益的考虑， 或者因其是某个国际组织的成员国， 如果不签字会面临压力， 因此虽然在条约上签了字但并没有遵约的意愿。 另一些国家可能会因强大的国内以及国际舆论压力签约， 哪怕其遵约成本非常高昂。 例如， 1992年的联合国环境与发展大会有178个国家参加， 这些国家都面临着签署气候变化和生物多样性保护条约的强大压力； 几乎没有国家拒绝签约， 尽管有些国家声称这些条约对本国毫无益处。 （2） 还有一些国家只对条约中的绝大部分条款感兴趣， 签约时就准备只遵守符合其国家利益的条约条文， 而不遵守不符合国家利益的那一部分条文。[2]

那种认为国家一旦签约了就会遵守的观点忽视了一个事实： 一个国家的国际利益可能包含了签约， 但不包含遵约。 其具体情形包括： 首先， 一个国家可能很重视别国遵约的行为， 希望分享其成果， 而竭力避免承担遵约成本。 其次， 一个国家可能重视本国和其他国家的遵约， 甚至认为遵约的益处远超过其成本， 但仍可能将遵约所需要的资源投放在更为迫切的一些社会问题的解决上。 最后， 一个国家也有可能认为遵约没有一点实际好处， 对任何国家的遵约情形都不以为然。 也许， 各国都会遵约的假定更符合 “环境问题是全球关注的共同问题” 或者 “囚徒困境问题” 的理论模式， 但是， 这种情形忽略了各国在人类行为与环境恶化之间关系上的不同意见和争论。 例如， 各国在商业性捕鲸和环境与发展关系问题上的白热化争论就反映了这种不一致。[3]

即使遵约的社会成本较低， 这些成本面临的一些激变的可能性也常常令那些遵约国面临不遵约甚至违约的诱惑。 多边环境协定一般要求采取措施缓解工业污染， 遵约就需要工业企业承受原本转移到别的社会领域或社会团体身上的成本。 如 《长程越界空气污染公约》 就要求欧洲的一些工业企业降低二氧化硫的排放量， 要求一些发电厂安装脱硫装置， 从而保证本国和别国的居民享有清洁的生存环境。 无论是解决不情愿遵约国家的问题， 还是解决不情愿遵约的国家内部的企业的问题， 只有在遵约和相关的社会问题以一种积极的方式得以解决的情况下， 遵约的益处才会彰显出来， 吸引更多国家遵守多边环境协定。

（二） 因能力不足造成的不遵约

还有一种情形， 即愿意遵约的国家也会因为必需资源的欠缺而无法遵约。 用经济学术语来阐释， 就是有支付意愿并不等同于有支付能力。 在此情况下， 不遵约可能是因为资金不足、 行政管理能力不足、 技术能力欠缺等原因， 而不是因为该国不愿意遵守条约义务。(www.xing528.com)

发展中国家因为要解决更为迫在眉睫的一些基本生存问题， 可能会在遵守环境条约方面面临更多资金困难。 因为在一定时期， 一国的各种资源总和是有限的， 用在了某个领域， 必然无法照顾到其他领域。 国际社会已经意识到了发展中国家因履约能力不足而面临无法实施环境条约的这种窘境， 因此在一些条约中设立了资金机制， 帮助这些国家遵约。[4]如 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 和 《联合国气候变化框架公约》 及其 《京都议定书》 等都有类似机制。

不遵约也会因为一国管理能力的不成熟而发生。 缔约国可能遵约愿望强烈， 但是否能够做到遵约还取决于该国地方政府的实际管理能力以及其他行为主体的行为的改变。 在一国政府缺乏遵约所需的信息机制或者基础设施破败的条件下， 可能会造成不遵约局面的出现。 例如， 巴西政府可能已经竭尽所能， 仍无法和那些砍伐热带雨林的当地居民进行有效沟通， 最终还是造成不遵约的结局。 另一方面， 即使基本的信息沟通体制已经建立了， 如果没有良好的管理制度， 仍然会无法改变相关行为主体的行为。 例如， 巴拿马因其宽松的登记规则而成为世界上船舶登记数量最多的国家之一， 国际舆论的压力令该国不得不加入大部分防止海洋油污的多边环境协定。 但是， 在巴拿马注册的船只很少进入该国的海港， 最终使巴拿马为履行国际防止海洋石油污染条约而制定的法律甚少实施或根本无法实施。

技术转让困难重重也是一些国家无法遵约的障碍。 这方面的阻力主要来自一些发达国家的工业企业， 有时也有发达国家的支持。 问题的焦点在于技术问题涉及国际市场的竞争和知识产权的保护和利用问题， 这些问题单独解决都是非常棘手的， 更何况和环境保护纠缠在一起， 难度就更大了。 多边环境协定的谈判者应更关注这方面的问题， 设计更为可行的技术转让规则， 以促进环境条约的遵守。

（三） 因为不确定性而造成的不遵约

还有一种情形是， 缔约国可能采取了遵约措施， 并真心希望达到遵约目的， 但是最终还是无法达到条约的标准。 为国家设定减排目标的一些条约可能更容易出现这些问题。 例如， 一个国家建立了碳税体制， 预期可达到减排20%二氧化碳的目标， 结果到期只达到了减排15%的目标。 这个问题不仅仅只有发展中国家存在， 很多环境政策影响的不确定性甚至令发达国家也无法按照其预期目标实现改变其国内企业和公民行为的目标。 一个国家成功遵约的措施也许在别国就无法收到同样效果。 不管是因为环境政策失误还是因为一些环境策略内在的不确定性， 环境条约遵约的这种双重性要求使得一些遵约预期落空， 也是常见的情形。