伦敦宣言：风险预防原则的国际文件及应用推广

（一） 风险和风险预防原则的含义

风险 （Risk）， 从一般意义上理解， 是指遭受损失、 伤害、 不利或者毁灭的可能性。[1]国际环境法中的风险预防原则 （Precautionary Principle） 指的是“为了保护环境， 各国应按照本国的能力， 广泛适用预防措施， 遇有严重或不可逆转损害的威胁时， 不得以缺乏科学充分确实证据为理由， 延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。[2]风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出的， 一经提出就被许多环境法学家列为国际环境法的基本原则之一。

（二） 风险预防原则与国际环境立法

从起源上看， 风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国， 并逐渐发展到区域海洋环境保护领域。 在20世纪80年代， 德国开始向国际北海部长会议提议采纳风险预防原则， 最终该原则在1984年的第二届国际北海保护会议中得到采纳， 在会后发表的 《伦敦宣言》， 第一次系统地论述了风险预防原则： “为保护北海免受最危险物质的有害影响， 既使没有绝对明确的科学证据证明因果关系之前， 也应采取风险预防的措施以控制此类物质的进入， 这是必要的。”《伦敦宣言》 也成为第一个明确阐释风险预防原则的国际文件。 在区域海洋环境保护领域得到广泛接受后， 风险预防原则的适用范围进一步得以推广到更大范围内的海洋环境保护。

随后， 风险预防原则在一系列重要的多边环境协定中得到了体现。 1985年的 《保护臭氧层维也纳公约》 在前言中提及了 “风险防范措施”， 被认为是较早规定风险预防原则的条约。 这些风险防范措施包括逐步淘汰CFC以及其他消耗臭氧层物质的生产和使用。 1987年的 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 在前言中进一步阐述了应当采取的风险预防措施， 详细规定了受影响物质的名单和淘汰的时间表。 该公约1990年6月的修正案也规定， “决心采取风险预防措施”， 保护臭氧层。 此外， 在生物多样性保护和生物安全国际立法方面， 《卡塔赫纳生物安全议定书》 是以风险预防原则为指导思想的， 如该议定书第10条第6款规定了风险预防原则适用的条件：“在改良活生物体对进口方的生物多样性的保护和可持续利用的潜在不良影响的程度上， 由于有关的科学信息和知识不足够而导致缺乏科学确定性， 同时考虑到对人类健康的影响……” 这意味着， 如果进口方感觉到风险评价中呈现的证据不完全， 那么可以禁止进口或者对改良活生物体的进口施加限制。 在气候变化方面的国际立法， 更是全面体现了风险预防原则。 《联合国气候变化框架公约》 和 《京都议定书》 的很多条款包含了风险预防的思想。在海洋环境和海洋生物资源保护方面， 该原则也有诸多应用。 如1992年的《保护东北大西洋海洋环境公约》 的第2条， 确认了风险预防原则。 《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》 第6条对风险防范方法的运用做了详细的规定， 其规定为： “为保护海洋生物资源和保存海洋环境， 成员国广泛运用风险防范方法， 养护、 管理和开发跨界鱼群和高度洄游鱼群。” 因此， 风险防范方法被认为是该协定中最具创造性的规定。 此外，该协定还对贯彻风险预防原则的具体标准作出了规定。[3]

（三） 风险预防原则的构成条件

风险预防原则是基于环境容量吸纳能力方法预测环境影响的， 并随着传统环境政策逐渐被风险预防措施替代而出现的。 在对待风险预防原则的问题上， 存在着两种不同的观点： 一种是所谓绝对主义的观点， 即认为一旦确定存在一定程度的风险， 就必须采取强制性的防范措施消除风险， 这种法律上的绝对禁止不必考虑其所造成的经济成本和商业利润的损失； 另一种是相对主义的观点， 即主张从社会可接受水平出发， 对环境风险采取符合成本/效益的法律保护。(www.xing528.com)

根据 《里约宣言》 第15条的规定， 在实施风险预防原则之前， 有三个条件都是必要条件， 缺一不可： （1） 一种严重或不可挽回的损害威胁的存在； （2） 损害被估计为是严重的和不可挽回的； （3） 缺乏科学确定性。 鉴于国际上并没有一个通用的有关风险预防原则的正式定义， 以上三个必要条件的宽度和深度亦无国际惯例， 而是由各国自己根据实际情况加以阐释。 实际情况是， 各国往往基于自身利益， 作出各种不同的解释。 因此， 风险预防原则能发挥多大的功能， 很大程度上取决于各国对风险程度的界定以及科技在相关决策中的应用程度。 同时， 对实施风险预防原则持反对意见者也可以利用这三个必要条件本身存在的不确定性而阻碍风险预防原则的实施。 可以认为， 有关风险预防原则的国际通用定义和国际标准的制定已经迫在眉睫。尽管如此， 该原则仍然在众多多边环境协定中得到了应用， 各国国内的相关环境立法也出现了越来越多的对风险预防原则的解释和制度化。

（四） 风险预防原则的国际法地位

关于风险预防原则在国际法中的地位问题也存在着各种不同的观点。 有学者认为， 该原则已经成为国际法的一项普遍的原则并且正作为国际法的一个正在出现的法律规范； 如欧盟就利用 “风险预防原则” 作为其保护人类健康和环境而拒绝执行SPS协议和TBT协议的防卫措施， 并且认为风险预防原则是在面临不确定性时的必要原则， 可以保护欧洲的生活方式， 不至于导致欧洲的商业和农业实践 “美国化”。[4]

甚至有学者更加激进地认为， “这个概念 （风险预防原则） 至少已经接近国际习惯法规则的地位”。[5]但也有学者持相反的观点， 他们认为 “风险预防原则在解释上的多种多样性以及其在一些适用上异常深远的影响表明它还没有成为一项国际法原则。”[6]

风险预防原则在实际中已经被描述为 “正踏上成为环境国际习惯法的一部分的征程”。 目前较为广泛接受的观点是该原则是正在形成之中的国际习惯法。 也有学者认为它是国际环境法的基本原则之一。[7]风险预防原则的国际法地位虽然没有定论， 但是从20世纪90年代以来， 该原则已经被广泛地适用于几乎所有的国际环境公约的事实， 表明该原则作为环境保护的合法方法或措施这一地位已经得到认可。