多边环境协议遵约原因分析及实施机制研究成果

一般情况下， 条约不希望出现的行为 （如： 禁止或限制性规范） 以及希望出现的行为 （倡导性规范） 都可实现。 但问题的关键不在于国家是不是遵约， 而在于遵约或不遵约的原因。 在从事某些义务性行为时， 政府及私人团体都面临很多诱惑或限制。 条约认定为遵约或违约的行为会因为多种原因而出现， 但也可能与条约条文没有直接关系， 而是因为一些外界因素或相关背景的影响。 分析遵约的原因以及不遵约的原因很关键， 因为这样可以避免错误界定 “诱导型遵约”。

（一） 为了自身利益而自主遵约

一国政府或其他主体为何会甘愿接受一些包含了义务的条约的束缚？ 对该问题的最简单明了的答案是： 因为这样有助于其获得更多利益。 国家参与条约谈判要么是为了进一步提升其利益， 要么是想避开可能损害其利益的一些法律义务。[2]就国家间的协定来说， 国际条约就反映了不同签约国在提高其利益方面的相对结果。 概言之， 遵守条约的意愿依赖于该条约要求的国家行为改变程度的大小。 这种变化可能因条约、 条约规则和条约的行为主体不同而有所变化。

若条约不要求改变其行为方式， 行为主体很容易决定遵守之， 因为这种情况下， 遵约几乎不需要耗费缔约国的资源和制度成本。 同时， 借助于成功谈判， 一国可能会将调整行为的压力转至别国。 国际实践中， 往往有一些国家会在某项条约的制定过程中起主导作用， 而其他国家， 尤其是一些小国表示同意就可以了。 例如， 已经符合某种污染物排放标准的某国企业会支持要求其外国同行也必须要符合该排放标准的多边环境协定， 因为它们无须改变其行为方式就能做到遵约， 而其外国竞争者要付出一定成本， 转变某些行为方能做到遵约。 反映在国际市场上， 相当于其获得了可观的相对竞争优势。特别是在条约反映了最普遍的较低标准时， 许多国家和私营部门发现它们其实已经遵约了。 当然也有例外情形， 一些国家不愿参与或只是少量参与多边环境协定的谈判和实施， 如瑞士， 这主要是因为其政治上的中立地位而决定的。

如果条约规定了一些禁止行为， 而国家在当下也没有从事这些行为的动力时， 遵约是顺理成章的事情。 也许条约对这些国家将来的经济、 政治或技术有影响， 就像南极条约体系一样， 体系中规定了限制在该地区开采矿产资源， 这些条约的遵约程度相当高， 其主要原因是各国目前在南极地区之外开采同类矿产资源的成本足够低， 无须染指南极大陆的矿产资源， 即国家没有违约动机。

国家也可以通过对模糊、 歧义条款的谈判和修改来保障本国遵守条约。语义模糊的条文往往意味着在该条文的理解上会产生重大分歧。 由于没有国际司法机构来 “解释” 这种条文， 国家往往依其利益指向进行解释并行事，同时声称： 其行为是遵约的。 但因为过分 “自利” 的解释会招致国际、 国内舆论的斥责， 因此， 模糊条文也并不总导致国家违约， 因为那是有一定风险的。

当条约希望鼓励新的行为产生时， 可能是缔约国已经知道条约希望其签字国从事什么行为， 或者， 二者在追求目标上是重合的。 一致遵约当然是最好结果， 在此情况下， 国家的遵约行为具有巧合性。 在其他情形下， 条约可能为国家提供了增加其国内政策支持力度的国际合法符号， 因此， 政府乐意遵守。 例如： 一国想开征能源税， 而 《联合国气候变化框架公约》 刚好可以为该国政府提供国际助力。 条约也可能是一种 “说服性博弈” 状态， 即一个或多个大国会从遵约中获益， 如果其他国家也遵约， 则其获益更大。 因为该国希望别国遵守， 因此不管条约中的策略是否奏效， 它都会率先遵约。杜邦公司淘汰消耗臭氧层物质 （CFC[3]）， CONOCO公司为符合国际海事组织规定的防止油污泄漏而安装双层船舶甲板， 都是在国际条约义务要求之前进行的。[4]这说明， 这些大企业决定遵约， 无论别的公司是何态度都遵约，尽管它们更希望看到别国的同行也遵守条约。

遵约的先决原因表明： 即使行为主体认为其利益只是短期的， 并独立于其他行为主体的行为， 它们仍会出于自身利益考虑而决定遵约。 但事实上，促使一国遵约的考量因素要比现实主义者们提到的原因更多一些。 有学者认为： 遵约会带给行为主体更长远、 更稳固的利益， 一国及其企业会担心它们现在的不遵约行为在将来产生负面效应， 也许还会扩及更大范围， 波及更多领域。 即使在一个大国强迫小国接受某条约的情形下， 小国的合法目的和可预见到的利益也是存在的。 这些出于自利考虑的行为可能偏离了严格意义上的自主决策模式， 或者毋宁说， 最糟糕的情况是： 即使其他主体都不遵守，某行为主体仍依据其以往经验推断出， 将来它们仍会遵约的， 并以此为出发点， 估算自己遵约可以获得的近期和远期利益。

即使一项条约要求小幅度地改变某些国家的行为， 也有一些阻力会使遵约的决定面临困难， 如官僚程序、 本国智库的反对等。 但是许多时候， 政府或企业通过制定一定标准或根据习惯处理遵约问题， 为了减少决策的整体成本， 而忍痛放弃不遵约可能带来的收益， 即使在涉及国家安全的一些议题时也是如此。 即使是现实主义者也承认： 习惯， 有时是促使国家放弃短期的逐利行为的原因， 因为国家重新评估其利益和权力的过程太过冗长而复杂。 国际规则令行为主体简化或减少其决策数目， 而在复杂环境下， 它们往往必须要做更多决策， 也付出更大成本。

尽管行为主体决定遵约可能不会受其他主体行为的影响， 该过程也不是一帆风顺的。 随着时间流逝， 经济、 技术条件也会发生变化， 一国政府也会改变想法， 重新决定哪些条约和规则应加强、 遵守， 哪些应当抛弃或更改。例如， 消耗臭氧层物质替代品的价格下跌， 导致 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的消耗臭氧层物质淘汰计划有可能提前实现。 20世纪70年代的石油危机使当时的一些防止石油污染的国际条约的遵约程度大大提高。 如果一国经济发展目标优先于环境目标， 则经济衰退会诱发其不遵约或降低其遵约程度； 如果该国减少了带来环境外部性的经济活动， 则经济衰退会提高其遵约程度。 经济技术条件的变化是有利于遵约还是阻碍了遵约， 取决于这些变化的性质及政府对此的反应。

一些影响力较大的非政府实体， 包括跨国公司、 环保非政府组织和科学家， 会直接影响国际环境决策进程， 并有助于廓清国家利益与科学技术新突破的关系。 时至今日， 很多人都认识到了环保运动会增加环境外部性的成本并提高遵约程度， 甚至一国或政党的选举、 大的社会政治活动也会动摇国家机构和政治组织在国际谈判的立场， 改变一国对其遵约后果的判断。 有时候， 多边环境协定使国内的环境保护团体有权在监督制度不起作用时发挥类似作用。 这些因素不仅提高了国家违约的成本， 还抑制了可能的不遵约行为。 好的多边环境协定会造成一种惯性： 一旦开始遵约了， 就会出现支持遵约的力量， 使之维持下去。 如果这些变化反映了国际社会更加关注环境的趋势， 它们也会从整体上促进遵约。

但是， 在某些特定时间， 对那些为维护自我利益而独立决定遵约的政府以及非政府的实体， 也会面临不遵约的挑战。 事实上， 这些主体的行为不是“条约诱导型遵约”， 对这些主体来说， 条约要求的行为与其现在或可预期将来的行为是一致的， 因此国家利益和条约利益一致。

因此， 我们的结论是： 当大多数缔约方都存在这种利益， 即使没有积极刺激或消极制裁措施， 条约仍会得到遵守。 强制力量在决定一国是否遵约的过程中影响甚微。 当条约暗合了缔约国已经或正在从事的行为， 或条约不对该国当前的行为模式提出大幅度改变的要求， 或行为主体无法立即重估其条约利益时， 条约的遵守是一件很自然的事情。 在这种情况下， 遵约不是由条约造成的， 而仅仅是一种利益衡量后的 “最佳重合”。

（二） 为群体利益而遵约

遵约， 既可以源于独立决策， 也可以源于行为主体间的互动。 国家及其企业在考虑自身利益时， 也会考虑其遵约行为对其他主体的影响。[5]合作式博弈模式有助于弄清这种以群体利益为动力的遵约。(https://www.xing528.com)

在合作博弈中， 只有其他行为主体遵约， 行为人自身才会选择遵约。 现实主义者用它来解释为何很多条约甚少要求强制执行。 博弈规则允许在均等行为基础上对其他主体产生期待， 一旦愿望达成， 就无人愿意违反规则。 遵约益处的分配取决于合作形式， 但一旦其他人选择了遵约， 则对所有参与者来说， 占优势的策略就是遵约。

合作博弈不会面临造成合作障碍的制裁问题。 首先， 行为主体自我约束， 因为一方不遵约会损害他方利益。 其次， 因为不遵约其实是 “迫使其他行为人处于一种不相同的均衡结果” 的努力， 拖延问题也不会产生。 最后， 因为其他行为人对不遵约的最有效反制措施是继续遵约， 此时对不遵约行为的制裁呼声增强， 而不是削弱遵约。 主权国家之间权力的分配可以决定国家赞同何种均势格局， 而不能决定该均势能否维持下去。 条约一般倾向于修正对强国有利的均势， 但这并不总是会吸引弱国遵约。

多边环境协定也是一种国际公共物品， 公共物品的特性决定了其对有关缔约国来说是具有非排他性的。 如果有足够多的行为主体认识到： 共同合作以产生某种公共物品， 并互相信任， 履行约定义务来实施之， 会带给他们难以计量的收益， 则即使其他国家不遵守有关规则， 这些国家仍会进行谈判并遵守一项条约。 行为主体愿意忍受其他主体的不遵约， 是因为它仍会获得一些共同收益， 尽管这些收益要少于所有主体遵约下的情形。 那些没有意识到其遵约决定会鼓励其他主体遵约的主体， 只看到其遵约成本要高于其收益；而意识到这一点的行为主体会尽力扭转其损益不均形势， 方法就是在保证本国遵约信誉的前提下， 游说其他国家遵约， 以增加其从遵约中的获益， 减少其遵约成本。 这两种情形有一个共同点， 即介入一个行为主体可以影响其他主体的行为， 其最佳选择就是遵约。

遗憾的是， 环境问题与合作博弈一样， 尽管合作遵约的选择要比都违反条约的选择更符合纳什均衡理论， 但出于自我利益最大化的考虑， 每个行为主体的优先选择仍是不遵约， 即使其他主体遵约也是如此。

现实主义者指出， 其他国家在这种条件下遵约所获得的好处， 往往伴随着对国际关系的一些担心和不确定， 而这些担心和不确定有时会使国际合作困难重重。 例如， 众所周知， 各国都想降低工业污染程度， 但国际格局的无政府状态又会导致有的国家担心： 统一的国际环境协定会限制国家主权， 因此， 不愿通过多边环境协定或国际环境组织进行实施。 尽管各国遵约从理论上看来都有好处， 但缺乏国际权威执行机构以及担心其他国家不作任何付出便会获得相对利益， 则可能会导致所有国家不遵约的后果。

在此种情形下， 遵约也需要执行手段。 与一般的合作问题不同， 国际环境合作必须要确定具体的行为模式， 并保证没有行为主体存在欺骗行为。 遗憾的是， 国际法的一个典型特征恰恰就是缺乏有效的法律实施机制。 而一些悲观主义者则认为： 合作博弈面临的最大问题是 “制裁”， 即对不遵约行为的察觉和应对能力不足， 阻碍了条约的遵守。

国际合作中的遵约问题， 也体现在大国为了维持国际制度的恒定性而采取的一些合作措施中。 这些国家想尽办法要遵约， 一方面是其具备遵约能力， 另一方面也因为它们认识到了遵约的好处。 较弱的国家一般迫于国际压力或被经济刺激而吸引， 去遵从既定的条约。 经济、 技术方面的优势又会使一些大国在遵约中享有更大的控制权， 相应地也有更大利益， 因此有动力来维持条约的遵守。 国际经济的依赖性逐步提升， 也使一些大国渴望对国际制度有更大的影响力。 大国也有能力察觉有关的遵约活动， 并采取更为灵活的制裁措施， 并进而促进遵约。 有时条约修订， 如使模糊的语言变得更清晰明确， 也会促进遵约。 在此情形下， 更严密的语言也变成了有利于遵约的工具。

如果一个国家很看重本国遵守国际条约的国际信誉的话， 也会放弃不遵约， 而选择遵约。 如： 担心本国不遵约行为被发现后， 会有损其一直保持的良好国际形象等。 即使遵约成本巨大， 考虑到其长远利益及在其他领域获得的利益， 该国也会遵约。 但与一国因为自主决策而决定遵约相比， 经过衡量这种相互关联的种种因素考虑后作出的遵约决定往往更脆弱， 容易被外界因素破坏。

一国国际行为的影响力及其国际地位与其遵守国际条约的信誉有关， 此外， 国际政治格局中对抗程度的降低和国际经济格局中竞争程度的弱化会提升遵约程度。 因此， 国际权力格局的变化会引致条约规则和结构的变化， 进而造成遵约程度的改变。 但是， 仍须看到， 遵约体制自身的一些良性因素也会提高遵约程度， 降低缔约国之间的误解。 假以时日， 随着国际互信的增强和条约规则日益明确， 以及习惯性遵约的提高， 必将加强遵约的力量， 也会有越来越多的国家在经过理性考虑后， 选择遵守多边环境协定。

[1] 当然， 有些国际法规则也为国际法主体设定权利， 但比较起来， 赋权的规则要比设定义务的规则多得多。 大部分国际条约或是要求缔约国在某些领域改变其既有行为， 或是从事某种新的行为， 或是限制或禁止某种行为的发生。

[2] Peterson，Managing the Frozen South： The Creation and Evolution of the Antarctic Treaty System，California University Press， Berkeley，CA， 1996.

[3] CFC为 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 附件所规定的消耗臭氧层物质之一， 主要用于制冷、 空调等行业。

[4] Kratochwil，Rules，Norms， and Decisions： On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs， Cambridge University Press， 1998， Cambridge，England，p.14.

[5] Jutta Brunnée， A Fine Balance： Facilitation and Enforcement in the Design of a Compliance Regime for the Kyoto Protocol，Tulane Environmental Law Journal，Summer，2000.