多边环境协定的遵守与实施机制研究：遵约的源流解析

（一） 遵约的概念及其发展

从广义的角度看， 遵约 （Compliance of Treaties） 一般有两方面的含义。一方面可以表示遵从合约、 契约、 合同的规定， 另一方面则指遵从国际条约的规定。 本书主要取其第二方面的含义， 即在国际法视野下探讨遵约的相关问题。 从最表层的意义理解， 遵约即对条约的遵守。 确切地说， 是要求国际条约的缔约方遵从条约设定的权利和义务性规范， 从而改变自身行为模式的一系列过程。 可以说， 遵约是一个行为主体采取与条约条文规定相一致的行为的过程。

遵约这一概念， 是伴随着法律发展的过程而产生与发展的。 早在古罗马时期， 民法理论中即出现了 “对契约的遵守” 的概念。 随着人类文明脚步的前进， 这一概念逐渐被移植到国际法中， 转变成了 “条约必须遵守” 的理念。 现代意义上的国际法主要起源于欧洲或者说西方国家。 自古代、 近代到当代， 西方的国际法学者虽然对条约的效力根据有不同见解， 但无不强调国家遵守条约的义务。

（二） “有约必守” 原则与遵约

在国际法领域， 关于国际条约有一个基本原则， 即 “条约必须遵守”或 “有约必守” 原则。 它之所以被视为国际法的重要原则， 是由国际法本身的特点所决定的。 国际法是各主权国家之间在自愿承担义务的基础上达成的协议。 由于国际社会并没有国内社会那种具有强制管辖权的司法机关来保证国际法的遵守与执行， 因此， 国际法的有效性和国际法律秩序的稳定性在很大程度上取决于各国能否善意履行其所承担的国际义务。 如果一国缔结条约以后可以任意破坏， 条约也就没有什么意义了， 国际法的整个体系就将濒临崩溃， 正常的国际关系就不可能维持和发展。[3]因此， 长期以来的国际法理论与实践都非常强调有约必守原则的重要性， 该原则的基本精神也在一系列国际法案例与文件中反复得到确认和重申。 如 《联合国宪章》 第2条规定， “各会员国应一秉善意， 履行其依宪章所担负之义务”。 《维也纳条约法公约》 第26条也明确规定， “凡有效之条约对各当事国有拘束力， 必须由各当事国善意履行”。

需要说明的是， “条约必须遵守” 或 “有约必守” 固然是国际法上一项不可缺少的重要原则， 但对该原则的理解与适用不能绝对化。 历史上有各种不同性质的条约， 有平等的和合法的， 也有不平等的和非法的。 不平等条约主要是一国以武力或武力威胁等非法手段迫使他国缔结的权利义务不平等的条约。 这类条约由于在缔结时就违反了国际法， 如和国际强行法相冲突， 因此是根本无效的。 对于这类条约， 不但不应遵守， 而且必须坚决反对和废除。[4]我国在1949年以前， 特别是清朝末年时期， 由于国势衰微， 迫于西方列强的压力， 签订了一系列不平等条约。 那些条约由于欠缺合法性， 对其是不用遵守 “有约必守” 原则的。

中国是一个具有悠久历史文明的国家， 自古就有礼、 信、 敬、 义的治国方略。 孔子特别强调 “守信”。 所谓守信， 就是指信守诺言， “约定必须遵守”， 这是中华民族宝贵的文化遗产。 因此， 中国缔结或参加的国际条约，中国政府一定会坚持 “有约必守” 原则， 履行条约规定的义务。

（三） 对遵约含义的具体分析

1.遵守的内容

从遵守的内容上看， 遵约包括对具体条约条款、 非正式国际协定、 条约的基本精神和原则等的遵守。 条约中暗含的模糊、 默示性的法律规范， 如：多边环境协定的原则、 标准等， 也会影响行为主体的遵约行为。 条约会导致行为者的积极行为变化， 有时这些变化可能无法达到条约预先设定的理想遵约标准， 但仍会促进条约在国际和国内的实施和遵行。 在这里， 我们倾向于将 “遵守条约的有关精神” 也作为遵约的一种情形看待， 这样可以更全面地评估缔约国实施国际条约的客观效果。 反之， 如果机械地抱持 “遵约就是遵守条约条文” 可能会导致一些不必要的主观因素渗入实证分析之中。(www.xing528.com)

2.国际关系理论中的遵约

关于对国际条约的遵守， 我们还可以借鉴国际关系的有关理论， 增加对遵约这个概念的理解。 有学者认为， 遵约是以下三种情势之一的人为现象：（1） 一个霸权国家强迫或诱导其他国家遵约； （2） 条约的规则仅仅是把缔约各方的既有行为或预期的未来行为系统化； （3） 条约规定了一个协调博弈， 在这个博弈中， 一旦达到一个稳定的均衡， 缔约各方就失去了违反规则的动机。[5]在国际关系领域， 还有一种传播很广的观点： 条约的规则与遵约相互关联， 但并不引起遵约。 因此， 为改进条约规则以提高遵约程度而作的努力， 要么反映出强国变化了的利益， 要么就是受到误导的徒劳之举。 这个观点进而会导出如下思考： 对规则是否影响行为， 人们投入了巨大关注； 对解释为什么一个规则影响了行为而另一个却不能影响， 人们的关注则较少。在后文中， 我们将通过几个典型条约遵守机制的分析说明该问题。

3.条约诱导型遵约

此外， 国外遵约理论中经常提到 “条约诱导型遵约” 的概念。 该概念主要针对那些限定了有关主体行为规范的国际条约。 有些条约要求行为主体的行为不得超出条约条文所规定的行动范围， 因此可称之为 “条约诱导型遵约”（Treaty-induced Compliance）[6]。 从本质上说， 遵约就是因条约遵守体系之存在而与条约规则相一致的行为。[7]不难看出， 这种定义是经验主义的， 而不是理论上的理解。 这些定义会使有关条约遵守的争论集中在一个问题上： “条约诱导型遵约” 是否会发生？ 答案是肯定的。 当一个条约在实践中发展出一体化的实施程序和制度， 并在提高透明度、 提供有力且可信的制裁， 通过建立在既有基础制度之上以降低政府的执行成本， 以及预防违规行为而非仅仅遏制它们等方面都取得成功时， 该机制就会诱导出对它的遵约。

4.遵约与相关概念的联系与区别

谈到条约的遵守， 我们还需要对几个相关的概念进行界定。 如果在多边条约体系下使用， 实施 （Implementation）、 遵守 （Compliance）、 执行（Enforcement） 和有效 （Effectiveness） 这几个术语的内涵一般都要求在国家层面上达到国际协议的最终目标。 多边环境协定一般都包含着两层含义： 一是国家或政府在国际谈判中作出承诺； 二是各国政府在国内法层面进行转化、 实施。 在这个意义上， 多边环境协定的 “实施” 是指缔约国为履行其国际承诺而进行的立法、 行政和其他相关措施。 也有学者认为， 国际协定的“实施” 是指采取使协定的国内义务生效的行动， 即通过立法、 条例、 司法或其他行动。[8]许多条约， 特别是环境领域的条约， 并不是可以自动实施的协定， 它们需要国内立法或执行性条例使之成为有效的国内法律。

“遵守” 则由缔约国具备的完成条约目标的能力来决定。 美国著名国际环境法学者艾迪·布朗·维丝认为， 遵守的概念包括实施， 但其范围更宽。遵守的重心不仅在于实施措施是否有效， 而且在于是否遵守了实施行动。 遵守还是衡量其行为受某协定调整的主体 （无论其是地方政府、 公司、 组织，还是个人） 符合实施措施和义务的程度的标准。 它比 “执行” 的概念要更广泛， 因为它将注意力置于促进国家遵守其义务的方式， 而不仅仅是在违法情况出现后如何处理这些情况。 在这个意义上， 遵守旨在预防不遵守 （条约） 情形的出现， 并解决不遵守 （条约） 情形所带来的具体问题。[9]

有人主张， “执行” 是指违反国际协定的情况发生后所采取的行动。[10]传统上， 它与现有的国际争端解决程序和惩罚、 制裁或其他可以促进遵守条约义务的强制性措施相联系。 在这个意义上， 执行可被视为条约遵守的一部分。

与此相反， 条约的 “有效性” 是指条约体系是否成功解决了订约时所针对的问题以及是否可以改变行为体的行为。 但也有人对此观点持异议， 认为条约生效主要是指条约的宗旨是否得到实现； 或从更广泛的意义上讲， 该协定是否可以有效地解决谈判议题。 条约的生效与遵守之间没有必然的联系。 具体到国际环境法， 即相关的环境条件是否得到了改善。 因此， 条约有效性不仅包括法律实施， 同时也关系着立法后果的评定。