多边环境协定遵守与实施机制研究

（一） 有助于缓解主权与效率之间的紧张关系

如前所述， 传统多边条约的谈判、 签署和批准等程序因其对缔约方在条约所涉领域的具体要求易导致国家的懈怠和拖延， 又因为国际社会对多边条约的签署与生效有着时间上的要求 （往往视条约所调整或规定的事项而有时间上的不同要求）， 二者之间容易出现冲突。 此外， 根据国际法的一般做法， 多边条约在经过旷日持久的谈判和签署、 批准、 交换或交存批准书的程序后， 如果符合多边条约生效所需要的批准国家数目， 终于开始产生法律效力， 发挥实际效果了， 也不意味着就一劳永逸， 不会存在别的问题了。 如果现实情况发生了实质变化， 使得条约不得不进行修订以适应现实情况的变化， 则条约要面临另一棘手问题： 启动条约的修改或解释程序。 根据 《维也纳条约法公约》 第40条的规定， 修正多边条约的任何提议， 必须通知全体当事国， 各缔约国均应有权参加对修正条约提议采取行为的决定， 以及参加条约修正的谈判和缔结； 凡有权成为条约当事国之国家亦应有权成为修正后条约的当事国； 未参加修正协定的原条约当事国不受修正协定的约束； 修正条约之协定生效后成为条约当事国之国家， 若无相反表示， 应视为修正后的条约的当事国， 并就其不受修正条约协定拘束的条约当事国的关系而言，应视为未修正条约的当事国。 条约的修正程序需要通知所有缔约国， 并取得大多数缔约国的同意。 条约的解释程序也相当复杂， 条约当事国和创设条约、 公约或宪章的国际组织有权解释条约， 若当事国对条约的解释不一致，则仲裁法庭和国际法院也有解释权， 但要按照国际仲裁规则和 《国际法院规约》 的相关规定进行解释。 这些程序的设定本意是为维护多边条约的权威性和各缔约国的共同利益， 但另一方面， 确实加剧了国家对参加多边条约会对国家主权产生限制的担忧心理。

以多边环境协定 “三重结构模式” 为代表的新的条约形式， 简化了议定书的决策和修正程序， 提高了条约的运行效率， 在一定程度上， 缓解了主权与效率之间的紧张关系。 以1987年 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 为例， 其第2条第9款 （c） 项规定：

在采取此种决定时， 各缔约国应尽可能以协商一致的方式达成协议。 如果用尽了谋求协商一致的一切努力仍未达成协议， 则最后应由至少占缔约国控制物质消费总量50%的、 出席并参加表决的缔约国以2/3多数票， 其中应包括出席并参加表决的按第5条第1款行事的缔约国多数票以及出席并参加表决的非按该条款行事的缔约国多数票， 通过此种决定。

同款 （d） 项规定：

此种决定应对所有缔约国具有约束力， 并应立即由存放机构通知各缔约国。 除非决定中另有规定， 此种决定应于存放机构发出通知后6个月生效。

这种以2/3多数票通过代替协商一致或全体同意方能通过决议的方式具有适应现实的灵活性， 弱化了传统多边条约的刚性， 增强了多边环境协定应对现实变化的适应能力， 在一定程度上提高了多边环境协定的实施效率。

（二） 有助于提高国际法主体的参与度

传统多边条约要求缔约方 “明确同意” 方能参加多边条约， 这种 “同意” 的表达方式虽非国际条约法中的唯一， 但一直占据主导地位。 “明确同意” 暗含的对缔约方的严苛的要求阻滞了一些对条约态度可有可无国家签署条约的脚步。 而多边环境协定的特殊表现形式， 使其衍生出表达 “同意”条约的另外两种方式： “选择退出”（Opting Out） 和 “预想 （Proleptic） 同意”。

选择退出， 其实质是一种默示同意程序。 类似规定大多为在条约签订后， 条约常设机构经多数投票通过的法案自动适用于缔约国， 除非该国明确表示反对该法案并因此而拒绝受该法案之约束。[6]选择退出方式一般通过多边环境协定所设的条约机构进行实施。[7]这些条约机构的性质是全体缔约方代表组成的条约决策机构， 有权决定条约实施与遵守过程中的事项。 它们往往与条约附设的秘书处和咨询机构一起， 共同作为多边环境协定的监督机构而存在。[8]有学者就此作出总结： “由条约设立的组织所通过的法案中所涉及的选择退出程序的特点在于： 第一， 该法案是由多数投票通过的。 第二，缔约国可以通过提出反对以免受该法案的约束。 其本质特征在于， 除非某一缔约国采取特殊行为以避免受其约束 （即选择退出）， 否则该国自动受到由公约机构所制定的法案的约束。 因此， 这一制度同时包含了同意受公约的约束和同意受国际组织制定的法案约束两个法律问题。 国际组织的这一职能源自设立该组织的公约， 于是有人称之为 ‘衍生的条约义务’（Derivative Treaty Obligation）， 即尽管条约组织直接针对各国立法， 但是其如此行事的法律权力最终是来自建立该组织的条约。 这一制度的意图在于在结合主权 （各缔约国可以提出反对的权利） 原则的同时， 使得提出反对在政治上缺乏吸引力， 鼓励为作为某一公约缔约方的各个国家确立一种整齐划一的制度。”[9](www.xing528.com)

预想同意方式一般是指， 条约机构以多数表决的方法通过决议案， 除非退出条约， 否则该决议案对所有缔约国皆生效。 这种方式的典型代表是《保护臭氧层维也纳公约》 与 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 中的调整 （Adjustment） 程序。 调整程序规定在 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 第2条第9款中：

（a） 根据依照第6条作出的评估， 缔约国可以决定是否： （i） 附件A和 （或） 附件B里所载的消耗臭氧潜能值应予调整， 如果是的话，应该如何调整； 及 （ii） 控制物质的生产量和消费量应从1986年的数量作进一步的调整和减少， 如果是的话， 任何此种调整的范围、 数量及时间。

（b） 关于此种调整的提议， 应由秘书处至少于拟议通过此种提议的缔约国会议的6个月以前通知各缔约国。

（c） 在采取此种决定时， 各缔约国应尽可能以协商一致的方式达成协议。 如果用尽了谋求协商一致的一切努力仍未达成协议， 则最后应由至少占缔约国控制物质消费总量50%的、 出席并参加表决的缔约国以2/3多数票， 其中应包括出席并参加表决的按第5条第1款行事的缔约国多数票以及出席并参加表决的非按该条款行事的缔约国多数票， 通过此种决定。

（d） 此种决定应对所有缔约国具有拘束力， 并应立即由存放机构通知各缔约国。 除非决定中另有规定， 此种决定应于存放机构发出通知后6个月生效。

预想同意方式同样是由多边环境协定的条约机构， 即缔约方大会或缔约方会议进行操作， 与 “选择退出” 表达同意的方式相比， 预想同意方式在传统条约法上表达同意方面偏离得更远， 并且带有一种斩钉截铁的“非此即彼” 意味。 从上述条款第2条第9款 （d） 项的规定可以明确看出： “此种决定应对所有缔约国具有拘束力， 并应立即由存放机构通知各缔约国。 除非决定中另有规定， 此种决定应于存放机构发出通知后6个月生效。”《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 允许缔约方退出议定书， 此处的 “另有规定”， 即指缔约方在履行条约规定的减少生产量和消费量的义务满4年后可以选择在任何时间退出议定书。 这些表达同意受条约约束方式的变化。 虽然短时期之内不易看出会对条约法有什么样的影响， 但其明快利落、 预见性强、 易于操作的方式会吸引更多的国家参与多边环境协定。

（三） 有利于化解因科学不确定性给条约带来的不利影响

多边环境协定不同于一般国际条约的最大特点在于其科学技术性较强。无论是全球气候变化问题、 生物资源保护和生物安全问题、 臭氧层耗损问题还是海洋资源保护等问题， 其条约中的内容都离不开科学技术的支撑。 一个环境问题的产生可能是多种原因综合作用的结果， 但多边环境协定中规定的解决措施必须有科学依据， 甚至协定的遵守和实施本身就是科学技术理论运用于实践的过程。 但科学无止境， 环境问题已经迫在眉睫， 包括大气、 水、海洋、 土壤、 湿地等环境问题无法等到科学对它作出明确解释那一天才采取保护措施。 也许那一天总会到来， 但在此之前， 这些环境问题同样需要立即采取措施， 或控制其恶化趋势， 或减少加剧其破坏的活动。 国际环境法的一个基本原则就是风险预防原则， 它指的是 “为了保护环境， 各国应按照本国的能力， 广泛适用预防措施。 遇有严重或不可逆转损害的威胁时， 不得以缺乏科学充分确实证据为理由， 延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。[10]风险预防原则在理论上已经得到很多国家的认可， 但在国际立法实践中， 如何处理科学不确定性对条约带来的影响还是一个现实问题。 多边环境协定的 “三重结构模式” 为这一问题的解决提供了化解之策。 框架公约先行订立， 其中只规定各国对某一特定环境问题的共同认识、 解决该问题的国际承诺、 主要原则等， 这些内容几乎所有国家都能接受， 也没有太多不同意见。 在框架公约吸收了大多数国家的关注后， 议定书可以就解决该环境问题的具体内容作出详细规定， 包括缔约国应承担的具体环境义务。 因为涉及国家的实际利益， 议定书的内容往往争议较大， 不同的声音也较多， 其中不乏以科学依据不足而反对制定的意见。 但议定书的修订程序较一般公约和条约更为简便， 即使是实施过程中科学界对该问题有了新的重大发现， 议定书也可以很快调整， 作出回应， 继续发挥其原定功能。