比例原则最早产生于19世纪德国的警察法，是为限制警察权力的行使而提出的。起源于德国警察法的比例原则的最初涵义，是指警察权力的行使只有在必要时才能限制人民的权利，也即警察在对人民作出任何不利之处分时，都必须以侵害人民权利最小方式为之。所以，比例原则又被称为“最小侵害原则”“禁止过度原则”。比例原则虽然最初产生于警察法，但此后不断向行政法学扩展。德国行政法学家麦耶（Otto Mayer）于1895年出版的《德国行政法》第一册即主张“警察权力不可违反比例原则”。在1923年同书第三版中认为“超越必要性原则即属违法的滥用职权行为”。20世纪另一位德国行政法学者弗莱纳（F.Fleiner）在其《德国行政法体系》一书中提出名言：“不可用大炮打小鸟”，用以比喻警察行使权力的限度。随后德国的行政立法和行政司法实践对比例原则都有明确的规定和适用。如1931年6月1日的《普鲁士警察行政法》规定警察处分必须具有必要性方属合法，同时于第14条对必要性予以定义：“若有多种方法足以维护公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”此规定后被德国各邦广泛采纳。[9]除德国外，有些国家也将此基本原则以法律明文规定。如《荷兰行政法通则》第三章第4条规定：“某个行政命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当。”[10]在法国，行政法院对警察权力行使过程中如何平衡公共秩序的需要和公民自由的保障从多方面予以监督，其中有关目的性、必要性和比例性的监督则属典型的比例原则。《葡萄牙行政程序法典》第5条规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益。”[11]
比例原则在大陆法系国家的行政法中有着极其重要的地位。同样在我国的台湾地区比例原则也得到了立法、司法和学术上的广泛适用和重视。在立法上，如1999年通过的“行政程序法”规定：“行政行为应依下列原则为之：（一）采取之方法应有助于目的之达成；（二）有多种同样能达成目的之方法时应选择对人民权益损害最少者；（三）采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。”在司法中，我国台湾地区已有援引比例原则进行司法审查的判例。在学术研究中，比例原则在多个行政法、警察法的学术著作中有较多的介绍。比如台湾学者李震山在其译著《西德警察与秩序法原理》中写道：“警察于行使选择裁量时，受到一般性原则之拘束，即合法性、必要性、合比例性及确定性原则，警察法通常都将这些原则以明文规定。”为支持这一观点，李震山先生还援引《普鲁士行政法》第41条和49条的规定作为法律依据和方法选择。该法第41条的规定：“非依警察命令或依特别法所作之警察处分，惟有是为排除一公共安全或秩序上之滋扰或具体案件上为防御即对公共安全或秩序造成之危害，属必要时，方为有效。”该法第49条规定：“为排除公共或秩序上之滋扰或为有效防御一警察危害有多种方法时，警察官署采行为其一为已足，其处分应选择对关系人或大众，危害最小之方法，若关系人请求使用另一同样能有效防御危害之方法时应允许之，请求应在未提起行政诉讼前之期间内行之。”所以我国台湾学者陈新民先生认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中角色一样，二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。[12](www.xing528.com)
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