合法性原则与规范性文件在《警察行政法》中的适用

在我国，作为警察行政执法依据的法律规范种类繁多，包括宪法、狭义的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，甚至还有各级警察机关自己制订的规范性文件，如各种执法规范性文件等。这些法律规范具有不同的效力层级，其中宪法最高，然后是法律，行政法规次之，再次是地方性法规，全国人大常委会批准的自治条例和单行条例，最后是地方政府规章。[4]在我国，各种法律规范在《立法法》的框架之下成为一个类似于金字塔的结构，处于塔尖的是法律，处于塔底的是规章，上位法优于下位法，下位法与上位法抵触无效。虽然《立法法》中还规定了特别法优于一般法，后法优于前法，但这些原则只在同位的法律规范中才适用，与上位法优于下位法这条原则并不矛盾。上位法优于下位法这条原则决定了警察机关在执法时，其所依据的法律规范不能与上位法相冲突。如果其依据违反上位法，则应首先适用上位法。因此即使某个警察行政行为有法律依据，但该依据本身违反上位法，该警察行政行为也将构成违法。因此，合法性原则在警察行政执法中的适用有两个问题值得注意：

第一，规范性文件的合法性。合法性原则要求警察行政执法要合法，而这个“法”是广义的法。虽然我国《立法法》确立了金字塔式结构的法律效力等级，但在警察行政执法实践中适用顺序可能刚好是倒过来的。警察行政执法人员在作出一个警察行政行为之前，首先要找的依据可能不是《宪法》或者法律这样高层级的法律规范，而恰恰是效力层级相对较低，但规定更为具体的行政法规、规章，甚至是执法类规范性文件。对警察执法机关和执法人员而言，这些规范文件内容具体，可操作性强，也更容易发现。更为重要的是，直接适用这些规范性文件对于提高警察行政执法效率有利。这就使得警察行政行为所依据的规范违反上位法的可能性大大增加。要避免这种情况就需要警察执法机关在制定这些规范性文件时，严格把握和了解上位法的规定，在对于自己职权范围内所涉及的法律规范都有较为系统和深刻的理解之后，在法律法规等上位法的框架下制定规范性文件，减少违反上位法的情形出现。

第二，法律规范发生冲突的适用决定。在警察行政程序中，如果发现法律之间的冲突，谁有权作出具有约束力的适用决定？我国《立法法》仅对部分法律冲突的判断权作出了规定：①法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；②行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决；③地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：一是同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；二是地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；三是部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；四是根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。(www.xing528.com)

警察行政执法实践中遇有规范性文件与上位法冲突的情形时，通常可以作出判断的机关主要有：一是警察行为的作出机关。由警察行为作出机关作出判断模式的优点在于作出判断迅速、高效，且能充分保障作出警察行为时的独立性和权威性。但缺点是主观性太强，难以保证法律适用的统一性，而且这种判断的可靠性和准确性不强。二是警察行为作出机关的上级机关。这种模式的优点在于有利于警察行政执法的协调一致以及法制的统一，但是缺点有二：一是容易降低执法效率。如果上级机关认为不能作出适用决定，往往需要一级一级地上报，可能导致一个警察行为因为规范冲突而长久不能作出；二是判断权与责任的分离，容易出现拍板的不负责，负责的不拍板的不合理状况。我们倾向的解决办法是，当警察行政执法遇到规范性文件与上位法发生冲突的情形时，只需要报冲突规范文件制订机关即可，如果该制定机关认为自己仍不能作出判断，则可以报冲突规范中的上位法的制定机关裁决。这些裁决对于下级机关具有约束力，下级机关必须执行。