农经站代管资金短缺案-农牧局审计办职责不明

【案情介绍】某镇设有6个派出机构——党工委，每个党工委内设一个农经分站，负责辖区内村级财务收支票据审核、电算化记账及财务、村务公开等工作。自2002年上级任命至案发，各农经分站站长都是站长、出纳、会计一人身兼数职。同时，镇内又设有农经站，对各农经分站行使日常审计监督职责，并负责对全镇农村集体“三资”监督管理及村集体经济实施审计。李某某，2010年4月被任命为该镇农经委员兼财经办主任，负责该镇农经站全面工作。自李某某上任至案发，她从未对农经分站站长、会计、出纳一人身兼数职的任职违反财经制度这一问题提出异议，且日常很少去各农经分站履行审计和监管职责。按照该镇党委、政府工作安排，李某某于2014年10月份开始带领镇农经站工作人员对全镇各村两委进行离任审计，并对各农经分站代管资金进行审计，且李某某及镇农经站工作人员都有省农牧局下发的审计证，具备审计资格。同年12月份，李某某一行到某党工委农经分站进行审计时，严重不负责任，不正确履行职责，在明知该农经分站站长存在上述任职违规，且未建立代管资金银行存款账簿的情况下，仍未认真核实该农经分站代管资金实有数额，擅自决定将该农经分站代管资金会计账簿余额抄至代管资金银行存款账簿余额一栏，并据此出具了《某镇农经站关于村两委换届前集体“三资”审计报告》。在该报告中不仅没有指出该农经分站站长存在任职违规、代管资金无银行存款账簿问题，而且擅自作出了代管资金会计账簿余额与银行存款账簿余额持平的审计结论，致使该镇党委、政府未能及早发现该农经分站代管资金短缺问题，最终造成该农经分站站长因意外死亡后短缺资金110万元无法追回的重大集体经济损失。

【案例评析】该案例中除李某某外，可能的责任主体还包括：①该镇党委、政府领导及镇内分管农经工作的副职；②该农经分站所属党工委书记；③该市农牧局审计办工作人员；④该镇农经站工作人员。对案例中各责任主体及应否承担刑事责任分析如下：①该镇农经站工作人员是否应负渎职罪刑责。该镇农经站的职责中明确规定农经站对各农经分站有日常监督管理和审计的职责。其中李某某作为负责该镇农经站全面工作的镇农经委员兼财经办主任，属科室负责人；而其他参与对农经分站审计的工作人员是具体监管者。负有领导职权、具有绝对优势主导地位的李某某的玩忽职守行为对110万元资金无法追回的危害后果的发生具有实质的因果力，理应承担玩忽职守罪的刑事责任。②该市农牧局审计办工作人员。根据该省市等上级文件要求，县级以上人民政府主管农村经济经营管理工作的部门和乡镇人民政府负责本行政区域内农村集体经济审计工作。该市农牧局审计办与农经站系监管权能互相交叉、关口重叠的情况，对农村财务工作同样具有直接的监管责任，所承担的责任应当参照农经站工作人员，即：审计办负责人作为科室负责人，具有对本行政区域内农村集体经济进行审计的决定权，如其未按要求安排该项审计工作，致使该农经分站代管资金短缺110万元的问题未能被及早发现，则其应负刑责，余者作为具体责任者不论罪。③该农经分站所属党工委书记只对各村日常开支负有严格审核、审批职责，不具有对农经分站进行人事监管、业务审查权能，在其职责范围内对农经分站代管资金非因正常开支审批造成的减损、灭失的危险结果不具有或极少具有实质的因果力，因此不负有玩忽职守罪的刑事责任。④该镇分管农经工作的副职。根据上级文件规定，各镇乡党委政府要加强对代管资金管理工作的领导。该镇党委、政府领导及乡镇分管农经工作的副职对代管资金管理工作负有上级领导责任；对农经分站人员的人事安排具有决定权，对人事监管负有不可推卸的责任。该镇党委、政府领导及镇内分管农经工作副职对各农经分站站长、出纳、会计长期一人兼的情况怠于纠正，使得农经分站代管资金具有了高度的减损、灭失风险，留下了管理上的漏洞，给危害结果的发生制造了潜在的危险，使危害结果的发生具有了高度的盖然性。因此，该镇党委、政府领导及镇内主抓农经工作的副职负有玩忽职守罪的法律责任，且责任程度不应轻于李某某。

【综合评析】本案例属于典型的多监管层级、多责任主体的渎职犯罪案例。这种类型的渎职犯罪案件是由各相关渎职行为人渎职行为导致的多因一果案件。(www.xing528.com)

本案例中的这种情况应从纵向层面“以直接行为人为起点向上追查”原则为主，辅以其他原则。根据权责一致原则、因果关系的原因力作用以及刑法的谦抑性特点，以直接行为人为起点向上追查时以四个层级为宜，即具体监管者、科（处）室负责人、分管领导及（或）主要领导、上级单位相关科（处）室负责人。其中具体监管者是指直接指挥、监督生产作业人员或者具体组织、实施具体工作、活动的人员以及具体管理危险源的人员。分管领导是指单位负责该项工作的分管副职。主要领导是指单位的法定代表人或者主办、承办某项工作、活动的主要负责人。上级单位相关科（处）室负责人一般指上一级单位业务部门的负责人，必要时也包括分管领导及主要领导。每个层级应该承担什么样的责任并非按照层级递减或增加呈现规律性变化，需要结合具体案情、每个人各自的职责、行为与结果的实质因果力综合判断。如具体监管者作为最直接、最底层的监管者，他的实质权限实际上仅止于对科（处）室负责人、分管领导及主要领导、上级单位相关科（处）室负责人的指挥决策的贯彻执行，是指示指令、方针政策和规章制度的实际实施者。如果上面三个层级的领导在指挥决策上没有重大失误或违法违规问题，危害结果发生的原因仅仅是具体监督者贯彻不力、执行不到位甚至是弄虚作假、欺下瞒上造成的，那么上面三个层级领导的责任基本不会大于具体监管者。反之，如果科（处）室负责人、分管领导或者主要领导、上级单位相关科（处）室负责人在指挥决策上存在重大问题、自身怠于对具体监管者实施督导甚至出现干涉、不正常介入具体监管工作的情况导致危害结果的发生，则上面三个层级领导的责任恐将重于具体监管者。由此可以看出，对于多监管层级的情况来说，在无上级指令或决策问题的情况下，具体监管者的执行行为对危害结果发生的原因力要大于处于其他层级者；反之，如果存在上级指挥决策上的重大问题、上级自身怠于对具体监管者督导甚至出现干涉、不正常介入具体监管工作的情况，具体监管者的执行行为对危害结果发生的原因力要小于处于其他层级者。因此，笔者认为，判断多监管层级下的渎职犯罪因果关系时，要“以直接行为人为起点向上追查”原则认定责任主体，并结合行为性、因果性等要素确定各自的责任程度。

（点评人：纪检监察系统干部、法律工作者　马睿敏）