王某诉区政府、市政府村务公布监督及行政复议案

【案情简介】2017年10月23日，原告王某向被告北京市丰台区人民政府（下称“丰台区政府”）邮寄《要求丰台区政府责令村务公开申请书》，要求被告丰台区人民政府责令纪家庙村村委会向其公开纪家庙村自1984年1月1日至2017年10月1日期间村集体土地征用情况、征地补偿费的使用和分配方案等57项信息。被告丰台区人民政府经调查核实，于2017年12月21日作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，认为纪家庙村就村集体土地征收征用情况等村务信息方面存在不及时履行村务公开义务的情形，依据《村民委员会组织法》第31条之规定，同时考虑到原告申请的事项内容较为繁复、时间跨度长，故责令纪家庙村自接到该决定之日起30日内依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务；同时与原告直接取得联系，告知原告如需了解更详细的村务信息，可直接到纪家庙村的村务公开地点查阅。同日，丰台区人民政府作出《关于申请人王某〈要求丰台区人民政府责令村务公开申请书〉的回复》，并向纪家庙村村委会送达。2018年3月14日，原告王某向被告丰台区人民政府邮寄《再次要求丰台区人民政府责令村务公开申请书》，被告丰台区人民政府于2018年5月17日作出被诉答复，要求纪家庙村依据《村民委员会组织法》的有关规定履行村务公开义务，并将该决定向纪家庙村村委会有效送达。同时，丰台区人民政府派出工作小组至纪家庙村，就村务公开情况进行督促检查；纪家庙村委接受原告的问询，提供村务公开相关材料。原告王某不服该答复，向被告北京市人民政府提出行政复议申请。2018年8月9日，被告北京市人民政府作出被诉复议决定，决定维持被诉答复。原告王某不服，提起行政诉讼。

【法院审理】北京市第四中级人民法院经审理认为：被告丰台区人民政府具有依原告的申请对其反映的事项进行调查核实以及在查明纪家庙村委会存在不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的情况下，依法责令纪家庙村委会公布相关村务的法定职责。被告北京市人民政府作为丰台区人民政府的上一级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。根据《村民委员会组织法》第31条的规定，县级人民政府应对村民委员会是否存在不及时公布的事项进行调查、核实，并根据其调查结果作出相应的处理。被告丰台区人民政府虽于2017年12月21日对纪家庙村委会作出了《关于责令纪家庙村委会村务公开的决定》，责令纪家庙村自接到决定之日起30日内依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务，但丰台区人民政府提交的工作笔录显示，其委托花乡人民政府成立的工作小组直至原告王某邮寄《再次要求丰台区人民政府责令村务公开申请书》后方到纪家庙村委会对其村务公开一事进行调查核实，工作小组听取了纪家庙村委会的情况介绍，并到公开栏现场进行了查看，但在案证据不能证明工作小组针对纪家庙村委会对原告王某提出的57项申请是否属于公布范围及已公布情况进行了全面的调查、核实，亦不能证明被告丰台区人民政府对花乡人民政府的调查情况是否准确全面进行了进一步核实。被告丰台区人民政府虽已向纪家庙村委会作出责令公开村务信息的决定，但未对公布范围、方式作出限定，亦未对纪家庙村委会执行决定情况进行有效核实，被告丰台区人民政府的履责行为未达到法律规定的“责令”程度，缺乏约束力和执行力。原告王某再次向被告丰台区人民政府提出涉案申请，实质是要求被告丰台区人民政府继续履行法定职责。被告丰台区人民政府作出的被诉答复仅概述了其收到原告申请后开展工作的情况，不能证明其已依法履行相应职责。同时，因被告丰台区人民政府在收到原告的再次申请后已经开展部分工作，有利于对村务公开事项依法进行实质性监督。据此，判决撤销被告丰台区人民政府作出的被诉答复及被告北京市人民政府作出的被诉复议决定，责令被告丰台区人民政府在本判决生效之日起60日内对原告王某关于纪家庙村委会村务公开事项的申请继续进行调查核实并作出处理。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

【案例点评】村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布相关事项，接受村民的监督。《村民委员会组织法》第31条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。

本案的典型意义在于以下几点：①被告虽启动了履责程序，且作出了责令村委会公布村务信息的决定，已具备履行法定职责的外在形式；然而，由于被告所作责令公布决定既未明确村务信息的具体内容，更未明确村务信息的公布范围、方式，导致村民的知情权和监督权迟迟得不到落实和保障，足以认定被告尚未全面履行法定监督职责。本案判决所体现的行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责的理念，既对人民法院审理村务公布监督案件具有借鉴意义，也对人民法院审理其他履责类行政诉讼案件具有借鉴意义。②行政机关负有法定职责而不履行或是拖延履行的，法院应判决其履行。但履行判决在适用上常常面临几大难题：其一，如何确定和探寻行政机关的法定职责。其二，如何认定行政机关是否充分履行了法定职责。其三，法院在判决中应在何种程度上明确行政机关履行法定职责的范围。(www.xing528.com)

针对第一个问题，本案裁判援引《村民委员会组织法》，认为该法已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委员会是否及时公布应当公布的事项以及公布事项是否真实。这种通过诉诸行政实体法、借由对实体法规范的解释来确定行政机关法定职责范围的方式，不仅为如何判定行政机关的法定职责范围、进而判定相对人针对行政机关的履职请求权提供了明确的判断思路，也在诉讼法和实体法之间建立起了有效连接。

针对第二个问题，本案裁判认为，虽然被告在接到村民反映后对纪家庙村村委会作出了《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，但却“未对公布范围、方式作出限定，亦未对纪家庙村村委会执行决定情况进行有效核实”，因此，其履职行为未达到法律规定的“责令程度”，也缺乏拘束力和执行力。这一判定可以说是本案裁判的最大亮点。在此处的论证过程中，法院裁判明显使用了目的解释的方式，认为规范设定行政机关履职的目的在于保障村民的知情权和监督权，因此行政机关履职的具体方式也应能够充分保障村民的知情权和监督权的实现。而以此标准来衡量被告的履职行为就会发现，被告虽然作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，但此责令公布决定既未明确村务信息的具体内容，更未明确村务信息的公布范围、方式，因此并未使村民的知情权和监督权获得落实和保障，法院也据此认定被告尚未全面履行法定监督职责。而由此出发，本案判决要旨中也进一步提炼出行政机关履职的具体要求，即“及时、全面、充分”。其所采取的履职措施应具有一定的执行力和拘束力，应足以实现法律目的，应能够充分保障法律所要保护的法益。

针对第三个问题，鉴于法院已经对被告的履职行为进行了评价，因此也在很大程度上指明了行政机关未来履职的方向和程度，即“全面、及时、客观”。在本案中，因为《村民委员会组织法》对于县级人民政府在接到村民投诉村民委员会不及时进行村务公开后的具体履职期限未作规定，因此，法院判决责令被告在判决生效之日起60日内对原告的申请进行调查核实并作出相应处理。但鉴于司法和行政的权限划分问题，法院可以判断行政机关的履职是否充分，也可以指出其履职的具体标准和要求，但不宜太细致地确定行政机关的具体履职方式和履职步骤。换言之，法院在此需把握的只是行政机关的“过度禁止”与“不足禁止”，而在此区间内的具体行为方式，应尊重行政机关的专业判断。