孙某诉朝阳区政府、北京市政府房屋行政征收及行政复议案

【案情简介】因涉案项目建设需要，被告北京市朝阳区人民政府（以下简称“朝阳区政府”）于2017年2月24日作出征收决定，决定对涉案项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。原告孙某的房屋位于征收范围内。2017年3月16日，评估公司对原告孙某的房屋出具评估报告。该评估报告于2017年5月11日送达原告，原告收到后未申请复核评估和鉴定。因双方未在征补方案确定的签约期限内达成补偿协议，朝阳区政府房屋征收办公室向被告朝阳区政府提出《征收补偿决定申请书》。2017年8月21日，被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定，并于次日送达原告，亦在征收范围内予以公告。原告孙某不服，向被告北京市政府提出行政复议申请。2017年12月4日，北京市政府作出维持被诉征收补偿决定的行政复议决定。原告孙某仍不服，提起行政诉讼。原告孙某在案件开庭审理的法庭调查阶段请求一并审查《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第4条第（八）项的合法性。原告称，其在庭审中才发现《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第4条第（八）项有关预签协议的规定违法，直接导致被告朝阳区政府作出的征收决定和征收补偿方案违法，从而导致被诉征收补偿决定违法。

【法院裁定】北京市第四中级人民法院经审理认为：被告朝阳区政府依法具有作出本案被诉征收补偿决定的法定职权，被告北京市政府依法具有受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。本案中，被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定所依据的征收补偿方案符合法律规定，所依据的评估报告符合法律规定，且已依法保障原告孙某对补偿方式的选择权及补偿权益。被告朝阳区政府所作被诉征收补偿决定和被告北京市政府所作被诉复议决定均符合法律规定。根据《行政诉讼法》第53条的规定，当事人在对行政行为提起诉讼时，可以请求就该行政行为所依据的规范性文件进行一并审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”原告孙某在法庭调查中提出一并审查规范性文件的请求，并无正当理由，且原告孙某请求审查的《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第4条第（八）项是关于区县房屋征收部门组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议的规定，并非被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定所依据的规范性文件，故对原告孙某的该项请求依法不予支持。据此，判决驳回原告孙某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

【案例点评】本案明确了法院在行政诉讼中启动规范性文件一并审查的条件，对于行政诉讼当事人依法行使诉讼权利具有指引作用。现行的《行政诉讼法》建立了规范性文件一并审查制度，既赋予公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时请求人民法院一并审查行政行为所依据的规范性文件的请求权，又赋予人民法院就规范性文件是否合法的审查判断权。该项制度对于及时有效解决行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行政具有重要意义。根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，公民、法人或者其他组织请求法院审查规范性文件的合法性，应当符合下列条件：一是在针对行政行为提起行政诉讼时一并提出规范性文件审查请求，而不能直接针对规范性文件提起行政诉讼；二是请求一并审查的规范性文件只能是被诉行政行为所依据的规范性文件；三是请求一并审查的规范性文件应当是国务院部门和地方政府及其部门制定的规章以下的规范性文件，不含规章；四是应当在第一审开庭审理前提出，确有正当理由的，可以在第一审法庭调查中提出。《行政诉讼法》修改后，将对行政规范性文件的合法性审查也纳入司法审判过程中，这是一个重大的进步，有利于从源头上解决行政争议。有些行政争议，是因为原告对作出行政决定所依据的规范性文件有异议所导致的，如果对规范性文件不能进行合法性审查，对争议事实的审查就不利于保护原告的合法权益，难以从实质上解决行政争议，达不到行政诉讼的目的。但《行政诉讼法》并没有将行政规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，不能就行政规范性文件提起行政诉讼，而只是在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“一并”意味着只能在对行政行为提起诉讼时同时提起，即对规范性文件的审查不能独立成诉，只是附属于行政诉讼，而且审查范围仅限于涉案行政行为所依据的文件，即行政机关认为其实施行政行为合法的依据。这样的制度设计，既尊重了我国宪法和组织法所确立的权力监督体系的安排，对规范性文件由同级权力机关和上级行政机关负责监督，又保证了人民法院审理行政案件能够全面进行合法性审查，保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案原告提起一并审查的行政规范性文件并非被告作出被诉征收补偿决定所依据的规范性文件，不属于一并审查的范围。法院无权对审理案件无关的规范性文件进行审查。(www.xing528.com)

为保护原告的合法权益，法律规定了对规范性文件提起审查的时间为一审开庭审理前，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。在法庭调查过程中，原告或其代理人可能刚刚知悉被告作出行政行为所依据的规范性文件，应当允许其提出对规范性文件合法性的审查请求。但本案原告没有正当理由说明提起一并审查的规范性文件与其提起的行政诉讼有直接的关联性。一并审查的规定，对于行政机关而言，不仅要求行政行为合法正确，而且要确保作出行政行为所依据的规范性文件合法。为促进法治政府建设，人民法院在审理行政案件时，认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并要在裁判理由中予以阐明，而且应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，这是法院必须履行的一项义务。