法务咨询师解析郑某强诉紫城镇政府行政协议纠纷案

【案情简介】因省道S242线改线，沿途需要征地拆迁，郑某强位于紫城镇南岗村田心地段的房屋及相关建筑物在拆迁范围内，2016年7月5日，郑某强与紫金县紫城镇政府协商后签订了《房屋拆迁补偿协议书》，约定：①该房屋实施作价补偿，补偿总额为816 336元；②紫城镇政府须于协议签订之日起10日内将补偿款一次性向郑某强支付完毕，郑某强在收到补偿款之日起15日内自行拆除该房屋；③如不按时付款，按未付款项每日1‰计付违约金给郑某强。签约后，镇政府在复核时发现《房屋拆迁补偿协议书》补偿表中列明的“56.4平方米未建宅基地”未经审批为建设用地，也不是房屋占地，按规定应按集体农用地即旱地的标准进行补偿，对此郑某强不同意，致使镇政府未按约定时间支付补偿款而产生纠纷。2017年3月8日，郑某强向东源县法院提起行政诉讼，请求判令紫城镇政府履行《拆迁补偿协议书》，向郑某强支付房地征收补偿款816 336元及违约金及由镇政府承担本案诉讼费。2017年6月12日，镇政府作出紫镇行变字第1号《行政合同变更通知书》，认为《拆迁补偿协议书》补偿列表中的56.4平方米不属于宅基地，应按集体农用地标准补偿，故将《房屋拆迁补偿协议书》中补偿条款的补偿数额由816 336元变更为621 664元。紫城镇政府于6月13日将《行政合同变更通知书》送达给郑某强。庭审时，郑某强对变更的补偿数额予以认可，并将第一项诉讼请求的金额由816 336元变更为621 664元，同时要求以无争议部分的补偿款618 936元为基数按协议书约定每日1‰的标准支付违约金。

【法院审理】广东省河源市中级人民法院二审认为，紫城镇政府为实现公共利益，对省道S242线紫金县城路段改线并实施改线沿途的征地拆迁，经协商后与郑某强签订《房屋拆迁补偿协议书》，对涉及郑某强的房屋拆迁补偿的补偿总额、补偿的支付方式、支付期限及违约金的承担方式进行约定，内容合法有效。合同签订后，紫城镇政府发现《房屋拆迁补偿协议书》补偿表中列明的“56.4平方米未建宅基地”定性有误导致补偿金额错误，经核实后作出《行政合同变更通知书》，将补偿款金额由816 336元变更为621 664元。2016年7月5日签订的《房屋拆迁补偿协议书》因补偿数额错误，紫城镇政府已经变更该行政合同，郑某强也认可变更后的行政合同，双方应当按变更后的合同履行，郑某强请求紫城镇政府支付征地补偿款621 664元依法应予支持。关于郑某强诉请紫城镇政府支付违约金问题。涉案《房屋拆迁补偿协议书》签订以后双方均未履行，协议书涉及的房屋未拆除，郑某强还在使用，紫城镇政府为了公共利益的需要，在行政协议约定事项有误的情况下，有权单方变更协议，郑某强诉请紫城镇政府支付违约金，没有法律依据，不予支持。紫城镇政府单方变更协议，是对原《房屋拆迁补偿协议书》约定的补偿条款的补偿数额由816 336元变更为621 664元，并未变更其他如补偿的支付方式、支付期限及违约金的承担方式。紫城镇政府应遵循依法行政的原则，仍应按《房屋拆迁补偿协议书》之约定，在2016年7月15日向郑某强支付房屋补偿款或者将补偿款依法公正提存，但紫城镇政府却怠于行使支付房屋补偿款的义务，实质上造成郑某强对于房屋补偿款621 664元从2016年7月15日开始的孳息损失。(www.xing528.com)

【案例点评】①合同变更一般有三种情形：产生新的单独合同、原合同终止及新合同订立、合同变更作为原合同的组成部分。本案明显属于第三种情况，镇政府仅仅变更了补偿协议中的补偿面积和土地性质。但是依据原《合同法》的规定，改变合同标的物、价款等内容属于合同实质性内容变更，应该属于新的要约或者合同。②镇政府和村民之间是平等的民事法律关系，镇政府变更合同内容必须与合同相对人郑某强事先协商沟通，对方同意后才能修改合同内容。原《合同法》第77条（《民法典》第543条）规定：“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”镇政府以《行政合同变更通知书》的形式邮寄给合同相对人郑某强的行为本身就没有体现公民和政府法人组织的民事平等法律关系，这种行为是不妥的。③郑某强在收到镇政府变更合同的通知书后没有书面表示不同意，也没有对镇政府变更合同的具体行政行为申请复议和提起诉讼，说明默认了镇政府的变更合同行为。④变更前的拆迁补偿合同双方都没有履行，法院应该查明合同未能执行的原因，而不是简单地驳回原告“按照补偿款618 936元为基数按协议书约定每日1‰的标准支付违约金”的请求。⑤虽然郑某强的房屋尚未拆除，但是因为多次交涉拆迁补偿已经付出了时间、精力，而且镇政府在认定土地性质与面积的具体行政行为中发生错误，应该适当给予原告一定的经济补偿。这样的判决才是公平合理的。