联邦能源监管委员会颁发水电项目许可的最新立法及修订情况

水权（water rights）是通过普通法规则、州成文法和联邦立法而发展起来的一个复杂的法律体系。形成水法的主要因素是水的供应量。在水量充沛的东海岸，水权是按照普通法中的河岸权原则（doctrine of riparian rights）来分配的。河岸权是指毗邻水体的土地所有者拥有使用水的权利，但该权利可能会与同一河流的上、下游的其他的拥有同样权利者的水权相冲突。在水量充沛的地方，河岸权更能适用。

在水资源不充足的西部各州则采用优先占用水权原则（laws of prior appropriation），即先占用者有优先使用权，使用多久，权利就保留多久。这些州的水权在普通法体系下发展起来并形成州成文法。这样，因为水电仅能在当地使用，水电最初归州和地方政府管辖。但随着跨州贸易的增长，需要对水在联邦层面进行统一控制，见詹姆斯·罗斯邦德、詹姆斯萨斯曼和马克·斯奎拉斯著《自然资源法和政策》第七章（2009年第二版）。

我们的联邦体系是指，在适当的情况下，联邦法律适用。水权即是一例。根据美国宪法中的“贸易条款”，联邦政府有权监管与国防、跨州贸易和国际贸易有关的航运，并监管相关的能源生产，见“吉班斯诉奥格登”案^[2]。

由于联邦拥有很多土地，特别是美国西部的土地，由联邦参与水电开发就十分重要了。各州政府要保护本州的资源，联邦具有保护联邦权益的立法，这两种利益会发生冲突。例如，《1884年河道和港口法》^[3]授权当时的战争部部长从可航行的水域除掉所有未经授权的障碍物，包括公共和私有桥梁。1896的立法进一步允许向发电和输电项目提供联邦土地的免费路权，这为私有水电开发打开了大门^[4]。

早期的联邦立法还授权内务部部长，依据《1901年优圣美地国家公园法》^[5]和《1906年水坝法》^[6]，对水电设施的建设提供通行权（rights-of-way）和土地租用权。《水坝法》为地方市政府提供获取联邦水电站电力的优先权。该法于1910年被大幅修订，经修订的规定包括：对私人的水电开发征收费用，将私有水坝的许可期限定为50年，在私人项目完工时收回联邦提供的特权。虽经大幅修改，但该法没能很好地协调水电的规划。

尽管私人有兴趣进行水电开发，但早期的法案并没有对水电的开发起到促进作用。为了达到鼓励私有水电开发之目的，在国会的支持下，《1912年公共水电法案》^[7]被提交到国会。依据该法案，17个私人水电项目原本可以获得批准。但在国会讨论此法案的同时，塔夫脱总统否决了一项关于私有电站项目的特殊法案，表明了他不愿意签署此法案的立场。其后，国会还收到了其他几项允许私人开发电站的议案，但都在联邦政府是否有权对这些开发项目收取费用的问题上被挫败。最终，国家在第一次世界大战期间经历的石油和煤短缺促进了水电的开发。(www.xing528.com)

随着国会通过《1920年联邦水电法》^[8]，水电开发才于1920年真正获取私人企业的大力支持。现在，《联邦水电法》也被称为《联邦电力法》。虽经1935年和1986年的重大修改，《联邦电力法》仍是管理水电的基本法律。《联邦电力法》的立法目的是，规定不同地域水电资源的管辖权限、开始制订全面的全国水电开发计划并成立联邦动力委员会（即现在的联邦能源监管委员会）。该法通过的部分原因是保守派的努力，他们试图通过制定全面的全国水电规划以挫败对私有水电的支持。该立法的另一个目的是提供一个框架性法律，来协调和满足航运、娱乐、水电和野生物保护这些相互冲突的需要。

基于两个重要原因，新政立法就很偏重水电发展。一是水电工程可以为大萧条中的工人提供就业机会；二是水电项目可以为广大人民供应电力。新政初期，罗斯福提议通过立法设立田纳西州流域管理局，并于1933年5月获得国会通过。田纳西州流域管理局把发电引入河流地域，并与当时已存在的几个电力工程进行协调。三年后，即1936年，国会通过了《农村电气化法案》，该法案通过提供贷款使得为人烟稀少的地区提供电力服务成为可能，即为少于1500人还没有被中央发电站服务的地区供应电力。继而，在1937年，国会设立了邦纳维尔电力局，以在“太平洋西北区”开发水电大坝。

联邦对水电站进行管辖最被常引用的法律依据是，水电站使用了属联邦管辖的航运水道的水；其另一依据是美国宪法中的贸易条款^[9]。根据《联邦电力法》，联邦动力委员会有权对水电站颁发50年的经营许可，联邦政府有权在许可到期后收回对水电站的权利。现在由联邦能源监管委员会颁发该许可。

国会于1935年通过的《联邦电力法》第二部分^[10]将联邦动力委员会的权限扩展到水电站的电力定价和许可颁发。根据该法，联邦动力委员会有权监管电力的跨州传输和电力的批发销售。现在，联邦能源监管委员会有权向公民、企业、或州和市政府颁发水电站的建设和运行许可。

联邦动力委员会于1968年意识到第一批50年期的许可即将到期，应找到再许可的办法。国会为再许可颁布了相应的立法^[11]。其他影响水电的立法包括《公用设施监管政策法》^[12]和前述的《1986年电力消费者保护法》^[13]。我们将在下面对这两个法律做详细讲解。最近的立法是《1992年能源政策法》^[14]，该法也影响联邦能源监管委员会对水电设施监管规定的修订。《环境保护法》也授权联邦能源监管委员会对被许可方征费，以支付渔业和野生生物管理等所发生的费用。此外，《环境保护法》还在更一般的意义影响了许可要求的修改。