取消和放弃的核电站项目：能源法精要（第2版）

早在三里岛事故之前，核电行业就已出现经济困难。核电站建设成本大幅上升，超出预算的两倍、三倍，甚至五倍。纽约长岛的绍海姆核电站1967年的预算成本是2.67亿美元。在其被取消之前，估计的完工成本为42亿美元。绍海姆可能是最极端的例子，但与其他例子的差别不大。俄亥俄州辛辛那提附近的齐默核电站1968年的估计成本为2.4亿美元。在被停建之前，估计的完工成本为17亿美元，另需18亿美元将其转变为燃煤电厂。事实上，整个核电行业濒临消亡。从1978年起，没有新的核电站订单。1974年后订购的所有核电站要么被取消，要么被转变为燃煤电站。

核电站的取消和转变为燃煤电站涉及数十亿美元的投资。我们不得不面对一个简单但重要且严峻的问题：谁付钱？见约瑟夫·J.皮尔斯的《核电转行》^[76]和理查德·J.皮尔斯的《遗留问题的监管办法：取消的核电站和容量过剩》^[77]。

联邦和州的公用设施监管者面临的问题是谁买单，在这方面他们采用我们第4章讨论过的两个规则。第一个规则是“谨慎投资”标准，即通过谨慎投资形成的成本应被记入电价的计价基础。这种定价办法的结果是，消费者承担相关成本，股东获取对投资的回报。第二个规则是“有用和被使用”标准。根据此标准，由于取消或转化为燃煤电厂的核电站，以及过剩的发电容量没有成为有用和被使用的公用设施，与其有关的成本不能被记入电价的计价基础，消费者不应为没有提供电力的投资买单。这种定价办法的结果是，消费者因不必承担投资的成本而受到保护，但股东却没有受到保护，尽管这些投资的决定是审慎的。

公用设施公司当然要尽其所能以避免让股东承担数亿美元、有时达数十亿美元的投资损失。它们试图寻求监管救助。州监管者和联邦能源监管委员会收到了几十个此类申请。此类案例中较为典型、也值得进行深入讨论的一个是“泽西中央电力和照明公司诉能源监管委员会”案^[78]。在该案的列席法官中，包克法官（Judge Bork）撰写了代表多数意见的判决书，斯达法官（Judge Starr）支持该判决，而米克瓦法官（Judge Mikva）则持异议。这些意见均值得一读，以理解问题的深度，尤其是其所反映的有关“有用和被使用”标准与“谨慎投资”标准之间的对峙。

泽西中央案的争议焦点涉及被取消的分叉河核电站的3.97亿美元投资。能源监管委员会允许泽西中央电力和照明公司在15年内摊销该投资，但由于该电站不符合“有用和被使用”原则，而不允许将投资的摊销余额记入定价基准。结果是，股东承担投资的利息成本，消费者在15年的时间内支付投资的本金的成本。

电价摊销是在消费者和股东之间分配取消核电站造成的成本的一个办法。假定一个被取消的核电站的投资是3.97亿美元。公用设施的监管者允许将此投资在15年内摊销，每年摊销的2650万美元记入运营成本，并由消费者支付。但谁来承担投资的时间价值（即利息）？在第一年的摊销之后，尚待摊销的投资额为3.705亿美元，但投资者不能利用此资金。从另一角度看此问题，如果监管者允许将此金额记入计价基础，公用设施公司便可获得投资回报。对取消的核电站的投资，联邦能源监管委员会和州监管者选择在投资者和消费者之间分摊成本，即只允许公用设施公司通过摊销收回投资本金，而不允许将待摊销的投资记入定价基准，不许回收资金使用的利息。

泽西中央公司认为，这种成本分摊办法威胁其财务健康。能源监管委员会则认为该办法符合“有用”标准，而没有就该办法是否构成宪法第五修订案所规定的“征用”而进行听证。包克法官撰写了代表哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的多数列席法官意见的判决书，判定必须进行听证会，以确定不将谨慎进行的投资纳入计价基础是否会导致不合理的投资回收。斯达法官同意上述判决书的意见，而米克瓦法官和其他四名法官则持异议。(www.xing528.com)

在审理泽西中央公司案之后，到了最高法院对“最终结果标准”（又称希望天然气案标准）进行审核的时候。该标准尤其适用于被取消的核电站的情形。在受理了两个同样的案子之后，最高法院似乎也做好了相应的准备。

在“堪萨斯天然气和电力公司诉州企业管理委员会”案^[79]中，公用设施公司起诉州监管机构的诉因是：（1）不允许其将1.83亿美元谨慎实施的投资记入运营费用；（2）以容量过剩为名，拒绝将9.44亿美元的投资收益记入定价基准；（3）以经济容量过剩为名，拒绝将2.66亿美元的投资收益记入定价基准。双方在最高法院审理此案之前达成和解。接着，最高法院审理了另一个核电站取消的案子，即“杜奎斯尼电灯公司诉巴拉什”案^[80]。

该案的争诉的焦点是，应如何将杜奎斯尼照明公司对已取消核电站的3500万美元的投资记入电价。宾夕法尼亚州公用设施署认为该投资是审慎的，应在十年期内予以摊销。宾夕法尼亚州消费者权益保护办公室以州法律中要求进行“有用和被使用”标准审核为由，在州高院反对此摊销办法。换言之，宾夕法尼亚州的法律禁止将被取消的项目的投资记入定价基准，从而不能使投资者获取回报。州法院认为，由于项目没有能够生产出电力，消费者不应承担相关的损失。从而，推翻了州公用设施署的摊销办法。公用设施公司上诉到最高法院。最高法院的判决是：“我们今天再次确认‘希望天然气’案确立的教义，这里要决定的不是采用何种理论，而是定价规则所造成的影响。如果我们不能认定适用定价规则的结果是不合理的，那就意味着我们司法质询……已经结束。而为了这个结果所采用的方法是否有缺陷就已经不再重要了”。上述文字并没有解决在一个公用设施公司以其被允许的电价过低而构成征用为由提起诉讼时所涉及的所有宪法难题。对电价是否合理或公平的答案在一定程度上取决于规定的定价机制所对应的风险、项目需要的投资额和投资者应获取的公平投资回报率。处于本案边缘的是，这些问题具有宪法方面的“弦外之音”。

人们不禁要问，如果该案涉及的投资额不是3500万美元，而是3.5亿美元，法院会做出怎样的判决？将3.5亿美元的投资排除出定价基准将大幅度提高对杜奎斯尼照明公司投资的风险，甚至会导致该公司破产。

除了核电站的取消和转化为燃煤电站及过剩容量外，监管者还就项目的建设面临同样的问题。这时，监管者也可从两个标准中挑选适用的办法。第一个是“建设占用资金的补贴”（Allowance for Funds Used During Construction）标准。根据此标准，包括利息在内的建设成本被记入一个单独的账户，并在发电厂投运时一并被记入定价基准。公用设施公司将在发电厂的使用年限内摊销这些成本，并对投资获取回报。但问题是，建设周期可长达五到六年，甚至超过十年。在此期间，公用设施公司有巨额的资金挂账。

很长的建设周期给公用设施公司带来了严重的现金流问题。它们也因此要求监管机构将建设期间的一些成本记入定价基准，这种办法被称为“在建项目法”（Construction Work in Progress）。监管机构之间对于在什么情况下、何时和将多少此类成本记入定价基准的问题上存在差异。一些州允许记入一定比例的成本，而其他州则禁止这样做。不管采用这两种方法中的哪一种，要解决的问题是由谁在什么时候买单。采用建设占用资金的补贴法会在机组投运时，随着建设成本和利息入账，价格冲击就产生了。