《能源法精要》第2版：公用设施监管政策法的意外效果加强

在20世纪60年代末和70年代初的政治和经济事件的双重压力下，公众和白宫开始担心美国能源的未来。《公用设施监管政策法》（PURPA）是卡特总统的《国家能源法》中令人意外的部分。《公用设施监管政策法》鼓励各州不再采用累计递减定价，因该定价办法鼓励消费；鼓励采用更有效的边际成本定价；支持独立发电商开发热电联产，和（作为大的电力公司的替代电源的）单机不超过80兆瓦（80 megawatts）的小机组发电，见“联邦能源监管委员会诉密西西比州”案^[23]。这类小发电机组也被称为“合格发电设施”（QF’s）。《公用设施监管政策法》取得了超过预期的成功，合格发电设施不仅节约了电力，也成为新型的更便宜的电源。

1977年，根据《能源部组织法》，联邦动力委员会被改组为联邦能源监管委员会。联邦能源监管委员会支持进一步开发新的电源点，要求各地的电力公用设施公司以“完全的可避免成本^[24]”购买合格发电设施的富余电力，见“美国纸业协会公司诉美国电力服务公司”案^[25]。各地的电力公用设施公司应为小规模的发电商提供接入服务，并以公用设施公司的“完全的可避免成本”（即其边际成本）购买这些发电商的富余电力。

虽然电力公用设施公司已对其设施进行了大量的投资，但它们必须以自己较高的成本而非市场价格，购买另一发电商的电力。不用说，新的发电商发现这个市场很有吸引力。如果你本人是个企业家，当你知道你的低成本产品保证有销路和高价格时，你肯定会生产尽可能多的产品。《公用设施监管政策法》在无意中制造了一个新的发电市场。

显然，竞争阶段从此开始。传统的IOU公司曾经获取了规则规定的有利和稳定的收入，但它们过度投资。过度投资形成的富余发电能力提高了固定成本。IOU公司需要回收这些固定成本，但消费者不情愿付款。首先，在一些情况下，消费者被要求为很少或没有形成发电能力的固定资产投资买单。消费者不愿花此冤枉钱。其次，大型工业用户可以更换其电力来源，它们利用市场上存在的更便宜的电力供应机会，购买更便宜的电力。我们的问题是，一般的小型电力用户如何购买便宜的电力？

人们普遍认为，包括合格发电设施在内的各种非公用设施发电商，较传统的公用设施公司更有成本竞争力。结果是，电力用户希望从这类新的电源点购买电力，鼓吹放松监管的自由市场主义者也认为这是个好主意。但超出人们预料的是市场上涌现出了大量的非公用设施发电商，更多的发电商也希望进入这一市场。

《公用设施监管政策法》的成功表明，传统的电力监管机制已经走到了它的尽头。当时已有的技术不能再进一步提高发电机组的容量，核电也不是便宜到不用计量的电力。按照微观经济学理论，传统的处于监管之下的电力行业，已经不可能进一步改善其规模经济。换言之，不受监管的发电商，可以提供比现有受监管的公用电力公司更加便宜的电力，并且新进入行业的发电商可以在政府的扶持下赚取利润。(www.xing528.com)

输电在此行业背景下变得愈发重要。监管机构，特别是联邦能源监管委员会，开始重新考虑如何改革监管机制。虽然合格的电力设施公司可以向当地的公用设施公司出售电力，但它们不能利用公用设施公司的输电线路，向其他公用设施公司或最终用户出售电力。这样，允许成立合格电力设施公司产生了两方面的重要影响，一是正式将竞争引入了市场，二是电力采购会迫使打开使用输电线路的大门。

输电被认为是电力行业的瓶颈，即发电厂生产的电力必须通过几条私有的高压输电线路，才能被输送到用户。因其私有，并不是任何人只要付费便可获得输电服务。实际上，这些输电线路的所有者更愿意以更低的价格为自己或其关联公司提供输电服务，而向竞争对手索要更高的价格。为使新兴电力市场能够运营，必须开放对输电网络的使用。

由于发电环节明显存在竞争，《公用设施监管政策法》提出了对电力行业进行监管的自然垄断问题的原因，见皮特·Z.格罗斯曼和丹尼尔·H.科尔的《自然垄断的尽头：电力行业的解除监管和竞争》^[26]。输电过去和现在都是对电力行业运营至关重要的自然垄断瓶颈^[27]，输电必须解决适当性和可靠性问题，这要求必须以合理和非歧视的价格，实现输电系统容量充分、可靠性高且能够避免拥塞。

因此，《公用设施监管政策法》使我们从电力行业的两个端头重新审视该行业的监管机制。在发电这一端，市场是竞争性的。在电力用户的一端，消费者希望能购买便宜的电力，见理查德·D.卡达希的《公用设施监管政策法：竞争和监管政策的十字路口》^[28]。但遗憾的是，完全地变为市场价格是有困难的，这不仅是因为输电的问题，还因为所有的用户的地位各不相同，市场价格对消费者的影响是不均匀的。大型的工业用户能较容易地更换供电方，且因大量购买而具有更强的讨价还价能力，以获得折扣定价。而小型用户因接受交叉补贴，不太可能得到较好的价格。这些情况为监管者在如下方面带来挑战：（1）鼓励新的进入者；（2）避免行业内企业受搁置成本的拖累；（3）保持小型用户较低的电价；（4）保证可靠性。