天然气政策：联邦能源监管委员会及能源法精要

双重的天然气市场结构、价格自由化、“照付不议”合同和供应增加等问题，直接造成天然气市场的严重混乱。为了解决这些问题，联邦能源监管委员会在20世纪80年代提出了一系列富有革命性的监管对策，其中大部分由美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院给出了解释。这些定价规定促发了自1978年的《天然气政策法》以来最重大的产业结构重整，这些重整延续至今。

对天然气管道运输用户早期的救济，涉及管道最低收费的可变成本部分。联邦能源监管委员会在其380号令中要求将此费用从最低收费中剔除。该最低收费与管道公司的“照付不议”的合同义务相似，要求用户不论是否使用天然气，都要支付与最低使用量相对应的费用。“威斯康星天然气公司诉联邦能源监管委员会”案^[68]认可该规定的合法性。

在1983到1985年间，联邦能源监管委员会希望通过“特殊营销计划”（special marketing programs，简称SMPs）来加强管道公司之间的竞争。根据此计划，天然气生产商可以修改其与管道公司的合同，以便生产商自行销售合同项下的天然气，并以此部分天然气扣减管道公司应购买的天然气。这样，可以免除管道公司这部分的支付义务，生产商可以从其他买方处获取付款。该计划的目的是，在不伤害生产商的同时，减轻管道公司的“照付不议”义务。然后，联邦能源监管委员会将审核这些合同，并批准必要的放弃申请。

特殊营销计划满足了管道公司和生产商的需要，但对天然气用户没有帮助，普通消费者仍然需要为天然气支付高价，而不能获得更加便宜的市场价。管道公司试图从供应过剩的市场购买天然气，生产商则希望它们的天然气能够进入市场。结果是，低成本的天然气被大型工业用户购买，而普通居民用户因无法涉足该市场而抗议他们没能从该计划中受益。由于这一原因，美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院要求联邦能源监管委员会修改此计划。该计划自此夭折，见“MPC诉联邦能源监管委员会”案^[69]。

联邦能源监管委员会也关注到生产商、管道公司和用户的其他要求。面对救济和改善市场环境的呼吁，该委员会努力减少天然气从生产商被输送到最终用户（行内说法是从井口到燃气头）的障碍，放松对定价和行业准入及退出的监管。由于管道是该行业的瓶颈，管道成为联邦能源监管委员会监管的主要对象。

虽然联邦能源监管委员会380号令和特殊营销计划的执行，遇到了法律阻力，但它们指出了产业结构重整的方向。这些监管措施的目的是，向有支付意愿的用户提供天然气。为此，联邦能源监管委员会在可能的范围内，将开放管道使用作为从宽执行放弃规则的条件。

联邦能源监管委员会在其第436号令中建议，通过被称为“解除绑定”（unbinding）的过程使得管道公司的贸易和运输业务相分离，为受到限制和不便于更换燃料的用户开放天然气管道的使用权。简单讲，该规则要求管道公司分离其贸易（买卖）和运输服务业务，即管道公司应无歧视地向他人提供运输服务。

436号令希望通过简化监管，如放松行业进入和退出的管制，对天然气生产商和管道公司施加压力，使最终用户能够得到天然气。436号令的主要内容包括：（1）管道公司提供开放和无歧视的运输服务；（2）如果需求超过运输能力，开放的运输管道将按照先到者先获取服务的原则提供运输服务；（3）在合理的范围内监管运输服务价格；（4）本地分销公司可以将“合同需求”转化为运输服务，并可以选择降低合同需求量；（5）联邦能源监管委员会加快对愿意提供开放运输业务的管道公司发放新的管道设施和服务许可。(www.xing528.com)

哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院认同436号令的立法目的，并在很大程度上认可了该令的合法性。但由于此法令未能很好地解决“照付不议”的负担问题，法院将该法令退回联邦能源监管会进行修改，见“天然气分销商联合体诉联邦能源监管委员会”案^[70]。只要开放管道使用的规定是无歧视性的，法院就认可联邦能源监管委员会有权制定该规定，并支持436号令中对价格的灵活处理办法。此外，天然气用户可以直接从生产商那里获取天然气，并要求管道公司对此部分天然气提供输送服务。定价方式也允许管道公司在合理的范围内定价，并可以提供定价折扣，而不必恪守“以成本为基础”的定价原则。联邦能源监管委员会仍在探索其他的定价办法，包括市场定价和议价，见《传统的以服务成本为基础的天然气管道定价办法的替代办法》^[71]。法院也很有创意地同意管道用户可以单方面修改其与管道公司的合同；在一定情况下，用户可以将一定比例的天然气采购义务转化成按合同供应天然气。

鉴于出现了天然气的供应过剩的情况，消费者认为《天然气政策法》和联邦能源监管委员会纠正双轨市场扭曲和开放管道的行动是成功的。但生产商面临资金限制，钻探活动将有所下降。为了鼓励钻探，国会通过了旨在消除所有井口价格管制的《天然气井口解控法》。

“照付不议”责任继续充斥天然气市场，对此不会很快出现监管救济措施。在管道公司要求减轻“照付不议”责任的同时，生产商并不愿放弃其合同规定的收入。联邦能源监管委员会第451号令试图通过定价激励为生产商提供补助，使生产商就《天然气法》下的“旧气”获取《天然气政策法》下旧气可能获取的最高价格。起初，第五巡回上诉法院否决了此法令，但最高法院在其后的“美孚石油勘探诉联合分销公司”案^[72]中认可该做法的合法性。

在前述的几个案件中，哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院告诫联邦能源监管委员会更多地审视“照付不议”的问题。为此，联邦能源监管委员会出台了第500号令。联邦能源监管委员会的负责人玛撒·海丝指出，该法令的哲学基础是“分担痛苦”，以便使“管道的开放接入运营成为天然气行业的固有部分”。第500号令在很大程度上是对第436号令的修订，只是更为关注“照付不议”的问题。根据该法令，应将生产商通过开放的管道销售的天然气抵扣管道公司的“照付不议”义务。该法令也对累计的“照付不议”义务规定了分摊办法，并对避免形成新的此类义务做出了规定。在“美国天然气联合会诉联邦能源监管委员会”案^[73]中，法院要求联邦能源监管委员会修改该法令。此法令因此遭受暂时挫折。在随后对同一案件^[74]的复审时，法院认可该法令绝大部分内容的合法性。

联邦能源监管委员会在颁布第636号令^[75]时注意到，尽管已制定了法律，并采取了相应措施，市场中仍存在妨碍自由竞争的因素，很多交易仍采用自由竞争市场中少有的捆绑方式。因此第636号令的主要规定为：（1）强制性地解除管道公司销售和运输业务的捆绑，即禁止管道公司从事销售天然气业务；（2）没有限制地许可，授权管道公司按照市场价格进行非捆绑的销售；（3）为天然气的所有卖方提供“等同质量的”、开放的运输服务；（4）运输服务的范围也包括储存服务，以便使储存服务也受制于开放规定；（5）预准管道公司在合同期满或终止之后，可以采取放弃销售、间断性运输和不超过一年的不可撤消的短期运输服务。不可撤消的长期运输合同则受制于现有用户对替代报价的优先权；（6）在符合产业结构重整政策的前提下，政策允许管道公司回收全部的“过渡成本”。

联邦能源监管委员会通过第637、637（a）和637（b）号令^[76]对第636号令进行修改。这些修改完善了价格和定价规定，以及调度和报告要求。“联合分销公司诉联邦能源监管委员会”案^[77]和“跨州天然气联合会诉联邦能源监管委员会”案^[78]在很大程度上认可了这些法令的合法性。

第436、500和636号令是天然气行业监管改革的核心，使得天然气管道开始成为公用的运输设施。所有这些法令均试图促进管道的开放营运接入，解决达数十亿美元的“照付不议”责任问题。联邦能源监管委员会一直试图将天然气管道作为促进行业竞争的突破口。这些旨在降低进入和退出控制，以及扩大价格自由化的范围的监管措施形成了新型的监管，其实质是通过减少监管来加强竞争。第8章所讨论的联邦能源监管委员会对电力行业的监管，也沿用了相同的思路。