菲利普斯石油公司案解析

从1938年到1954年，联邦动力委员会的监管范围只是跨州天然气管道，而不涉及天然气生产商。跨州销售价格不包括生产商在气田对管道公司收取的价格（井口价），该价格由天然气管道公司转嫁给最终用户。因此，过高的井口价可以很容易抵消用户受到的其他价格保护。最高法院在1947年的一个判例中授权联邦动力委员会监管天然气生产商与其关联的管道公司的价格，见“跨州天然气公司诉联邦动力委员会”^[35]案。最高法院又于1954年将联邦动力委员会的管辖权限扩展到包括生产商的价格，见“菲利普斯石油公司诉威斯康星州”案^[36]。

菲利普斯案判决的直接结果是给联邦动力委员会带来了巨大的行政负担。据估算，联邦动力委员会可能需要到2043年方能了结其1960年积累的案子，见《1960年向当选总统所做的关于监管机构的报告》^[37]，该报告也被称为“兰蒂斯报告”（Landis Report）。当时根据《行政程序法》的规定应对每个定价有关的案子单独进行听证会。为了降低由单独听证造成的监管负担，联邦动力委员会开始对不同的天然气生产区域制定价格。首先，联邦动力委员会通过判决的方式制定区域性价格，见关于二叠纪盆地区域价格的若干判例^[38]和“美孚石油公司诉联邦动力委员会”案^[39]。随后的变化是将依照《行政程序法》进行的定价判决变为通过修订定价规则来制定价格，不再针对某个生产商或分销商进行单独的听证会，而是由同一地区的所有生产商和分销商一同参与定价规则的修订。此区域性定价程序的实施既不顺利，也不快捷。接着，联邦动力委员会对全国不同地区分别制定了天然气价格。“壳牌石油公司诉联邦动力委员会”案^[40]和“美国公用天然气联盟诉联邦动力委员会”案^[41]的判决都确认了该定价办法的合法性。

联邦动力委员会对跨州销售天然气进行监管的另一严重后果是，形成了两个天然气市场——跨州市场和州内市场。最终这两个市场出现了价格差异。由于联邦监管的价格是基于历史的服务成本的价格，而不是随市场价格变化而浮动上扬的价格，而基本上不受监管的州内市场价格则接近于世界市场价格，且高于受监管市场的价格。

这种价格差异有多种后果。最明显的是，州内市场的生产商具有更多的资金以投资开发新的天然气资源。更严重的是，跨州天然气市场的生产商降低了勘探费用，并试图离开受监管的跨州市场，进入州内市场。但是，由于联邦立法具有严格的放弃规定，在没有联邦的批准的情况下，专门为跨州销售生产的天然气的生产商不能离开跨州市场，见《美国法典》第15部分§727（b）、“联合天然气管道公司诉麦库姆斯”案^[42]和“加利福尼亚州诉南方罗尔蒂公司”案^[43]。因此，价格差异引起了天然气短缺。

应注意到的是，联邦动力委员会并不支持采用较为宽松的放弃政策。直到联邦动力委员会认识到由市场扭曲造成的天然气短缺影响到了国家利益，允许放弃的政策才艰难地获取了胜利。此时的问题是如何在既有的法律框架内实行放弃自由化。在详细地讨论监管变化之前，我们应了解两个问题。其一，联邦动力委员会可以以公众便利和必需为条件预准许（pre-grant）放弃申请，也曾经提供过此类准许，见“联邦动力委员会诉莫斯”案^[44]。其二，是否批准放弃的依据由相关方的需求转变为整个天然气市场的利益，从而便于监管机构批准放弃申请，见“菲尔蒙特石油公司”案^[45]。(www.xing528.com)

由联邦和州天然气监管形成的双重市场人为地造成了短缺。监管机构对市场短缺的反应是联邦动力委员会应采取限量分配计划（apportion supplies through curtailment procedures）。可供联邦动力委员会选择的分配办法是按最终用户或按比例限制供应。按比例限制供应是指每个用户都按一定的比例获取供应，而没有用户完全得不到供应。按最终用户限制供应，即天然气管道公司应按照一定的优先政策进行销售。学校、医院和小型居民用户具有最高的优先等级，而应首先受到限制的是能够更换燃料的大型工业用户，见“美国熔炼和冶炼公司诉联邦动力委员会”案^[46]和“威利考克斯市和亚利桑那电力互助公司诉联邦动力委员会”案^[47]。联邦能源监管委员会实行了按用户优先等级进行排序的计划。根据该计划，能够使用其他燃料的用户不再获取供应。司法审查维护了该计划的合法性，见联邦动力委员会1985年第467号令、第469号令^[48]和“威力考克斯市和亚利桑那电力互助公司诉联邦动力委员会”案^[49]。

随着天然气短缺的加剧，国会通过了《天然气紧急法》^[50]，卡特总统依据此法宣布天然气紧急状态。联邦动力委员会获得授权以州内天然气市场价格向东部沿海地区调拨了大量的天然气。形势的发展清楚地表明，解除价格监管已为期不远，见“统一爱迪生诉联邦能源监管委员会”案^[51]。

短缺引发了广泛要求解除天然气市场价格监管的呼吁。解除价格管制支持者认为该行业具有竞争性，过度和反生产的联邦监管措施造成了所谓的短缺，受到压制的价格阻碍了可以用以消除短缺的新的天然气项目的开发。反对解除价格监管者则认为，天然气行业缺乏竞争，因而需要监管，解除监管将牺牲消费者利益，且不是没有其他同样有效的勘探和开发办法。后者的辩解失败了，现实情况是的确存在价格和分配不相协调的双重市场，需要依靠新的资源来解决短缺问题。结果是通过了《1978年天然气政策法》^[52]。