环境法律与石油泄漏：对环境意识的影响

在20世纪60年代到70年代初这段时间内，有大量的环境法律法规颁布。石油勘探对美国公民的环境意识有重要影响。

1969年1月28日发生的圣巴巴拉石油泄漏事件，是引发1969年开始的大规模环境立法的催化剂。联邦政府从1966年开始，对位于太平洋沿岸的圣巴巴拉海峡颁发石油租约。联合石油公司在该海峡的一号石油钻井平台上钻探第五号油井时发生了井喷。井喷持续了11天，共有24000到71000升原油泄漏到海峡和附近海滨，见“弗雷德·博斯曼等人著的《能源、经济学和环境》^[78]。

上述著作作者认为，圣巴巴拉海峡的原油泄漏事件引起了国会一系列的环境立法。这些立法包括《1969年国家环境政策法》^[79]《1972年海洋研究、保护和保护区法》^[80]《1972年海岸管理法》^[81]《1972年海洋哺乳动物保护法》^[82]《1973年濒危物种法》^[83]《1977年洁净空气和洁净水法》^[84]和《1978年对外部大陆架土地法的修订案》。

对原始地带的开发会造成严重环境问题。艾森豪威尔总统提议建立了隶属于联邦的国家北极野生动物保护区。该保护区位于北极圈内，与环绕北冰洋的普拉德霍湾相邻。其目前面积为1900万英亩（约768.9万公顷），与南加州面积相当。区内有起伏的苔原、候鸟群、北极熊、驯鹿、雪鹅等野生动植物群，以及泻湖、障壁岛、大型海湾、海岸、入海口、河道群、冰湖湿地等自然景观。世界野生动物联合会指出该区是世界上仅有的对北极和次北极环境进行全面保护的地区。现在，几十年前留在区内苔原上的吉普车胎印仍依稀可见。

保护区内具有油气勘探开发前景的土地约150万英亩（约60.7万公顷），与区内原始野生画面形成对比的是，这些土地上有2000英亩（约809.4公顷）被管道和设备所占据。这些土地是进行石油开发的“空降点”。相对于150万英亩土地，2000英亩看似很小，但为了开发区内的石油，需要20个类似的场地以建设30个油田及相关的道路和输油网络。

政府面临这样的选择：是开发石油还是保护环境？内务部的环境影响评估报告指出，在保护区的平原地带开发石油，将对野生动植物和生态环境造成严重影响。但布什政府希望继续进行这些开发项目。开发北极野生动物保护区的石油，经常是党派间能源辩论的一部分，应从不同的角度分析其重要性。该保护区已评估的地区可开采石油总量介于57亿到160亿桶之间。保护区内总石油储量从保守估计的32亿桶，到美国地质勘探局（USGS）估计的160亿桶之间。再看这些储量数字，32亿桶仅够美国160天的石油消耗，而160亿桶也只是美国800天的石油消耗量。按照能源信息署的估计，在保护区内开发石油至少需要十年才能达到其每天80万桶的高峰产量。该署认为，产自保护区的石油将能使美国2020年的进口石油比例从62%降至60%。

对大陆架的开发也面临类似问题。能源部有权对大陆架进行开发，国家也可能因此获取更多的石油和天然气供应。在可预见的将来，外部大陆架和联邦陆地是国内剩余的待开发的“边疆”。但开发大陆架的石油要求采取很多额外的措施，以避免对生态的危害，这里面临的主要挑战是，内务部对近海石油开采的环境影响报告是否满足自然环境政策法的要求，见“萨克福县诉内务部部长”案^[85]和“自然资源保护协会有限公司诉赫道尔”案^[86]。如果环境影响评估报告不够充分，相关的租赁应被制止，见“马萨诸塞州联邦诉安德鲁斯”案^[87]。

在马萨诸塞州诉安德鲁斯案中，应美国第一巡回上诉法院的要求，州地方法院以开发计划缺乏防止石油泄漏措施为理由，发出了制止内务部对新英格兰区域沿海大陆架进行石油开发租赁的禁令。为了应对石油泄漏的危险，国会又对《外部大陆架土地法》进行了修改，建立石油泄漏基金。

正如埃克森公司发生在威廉王子海峡的瓦尔迪兹事故所表明的那样，井喷、管道破裂或油轮泄漏等事件均可引起严重的环境问题。于1989年3月发生在瓦尔迪兹的埃克森公司油轮泄漏事件可能是同类事件中最严重的一起。装载了5300万加仑（约20.1万立方米）原油的油轮拟驶往加利福尼亚州的长滩，其船长酒后驾驶。油轮撞上布莱暗礁，致使其11个油舱中的8个泄漏，向威廉王子海峡泄漏了1080万加仑（约4.09万立方米）的原油。虽然触礁没有造成人身伤亡，但其后的油污清理过程中有4人丧生。事故对当地渔业、旅游业、野生动物和生态环境造成的损失则无法计量。油污在触礁发生后的两个月内扩散到周围500英里（约804.7千米）内的海域。

埃克森瓦尔迪兹事故引起的官司一直打到最高法院。最高法院认为，该案最初判决对埃克森公司处以45亿美元惩罚性赔偿的处罚（大约是该公司一年的收益）数额过高，并将该案发回第九巡回上诉法院。下级法院审理后将赔偿额减少到5亿美元。^[88]

石油泄漏造成很多问题。在“太阳石油公司诉美国”案^[89]和“鲍利石油公司诉美国”案^[90]中，联邦近海土地的多个承租方公司以圣巴巴拉井喷事件后联邦采取新的更严格的勘探限制措施侵害了它们就租赁离岸土地的权利而状告美国政府，法院驳回了这些公司的赔偿要求。石油公司花去数亿美元获取的租赁权变得毫无价值，石油公司不得不消化这些成本，并最终将其转嫁给消费者和投资者。

石油泄漏可能危及海岸线、水族生物、野生动物和整个生态系统的平衡。在“波多黎各联邦诉SS左伊-科洛科洛尼”案^[91]中，州地方法院至少部分地支持要求油轮公司支付油污清理费用的诉求。按照《清洁水法》，政府可以获取清理费的补偿，见“美国诉迪克西船队公司”案^[92]。在“北坡镇诉安德鲁”案^[93]中，环境保护主义者获取了禁止内务部在环境影响评价报告实施之前，对阿拉斯加北坡地区的土地发放租赁权的禁令。该案的诉讼涉及《国家环境保护政策法》《外部大陆架土地法》《濒危物种法》《海洋哺乳动物保护法》《候鸟保护协议法》和《保护北极熊的协议》。

为应对埃克森瓦尔迪兹事件造成的灾难，国会通过《1990年石油污染责任和补偿法》^[94]来解决石油泄漏问题。该宏大立法建立了一种补偿和责任机制，其中包括创立石油泄漏责任信托资金和罚款及处罚体系。

该法对（石油泄漏的）报告、责任归属、清理和预防做出了规定。最初，该法规定由油轮或石油设施的业主或操作者承担责任，并由他们承担找到责任方并提供法定辩护的义务。该法规定陆地石油设施承担的责任限额为3.5亿美元，也要求油轮或石油设施的业主通过保险、担保函或信用证达到承担责任的目的。此外，该法禁止就此制订额外的州立法。就事故预防而言，该法对改进油轮设计和运营、培训和紧急情况预案也有规定。

最近发生的最严重的环境灾难，是BP石油公司在墨西哥湾的石油钻井平台爆炸事故，它也是美国历史上最严重的石油灾难。钻井平台的运营方BP石油公司，之前称为英国石油公司，在过去十年里一直在试图重塑它的公共形象，以绿色石油公司的形象示人，并打出“超越石油”的口号^[95]。然而该公司真实形象远非如此。近些年，BP石油公司至少要为数起灾难性石油事故负责，至少造成500万桶石油泄漏，更不用说所使用的引起墨西哥湾环境灾难的数万立方米石油驱散剂。与环境灾难同等重要的是，这起事故本应该能够避免，却由于政府监管机构的松懈而最终发生。^[96]参见BP深水地平线石油钻井平台溢油和近海钻井的国家委员会调查报告^[97]，以及艾莉森·弗卢努瓦的《监管爆发：监管如何失败使得BP灾难成为可能，监管体系如何调整以避免事故复发》。

总统委任的调查委员会已经发布了BP溢油事故的最终报告，并对未来深水石油天然气勘探和开发提出了一系列建议。该委员会将其建议归纳为七点：（1）提高岸上业务的安全性；（2）保护环境；（3）强化漏油事故应急反应、计划和能力；（4）加强油井堵漏能力；（5）克服深水地平线漏油的影响，恢复海湾；（6）确保财产责任；（7）推动国会参与构建负责任的近海石油钻探。

该委员会的总结很有力。这起灾难是石油公司的过错，也是相应监管部门的过错，它所引发的严重后果，考验着国家处理应对能源环境危机的能力。报告认为，只有进行了监管改革，才能确保墨西哥湾以及其他深水区域的钻井的安全。并且，作为监管改革措施的一部分，美国必须重新审视其能源生产与利用的模式。报告还指出，美国“必须开始将能源转向更加清洁、能效更高的未来。否则，国家的安全和福利会越来越依赖于日益减少的不可再生的资源的供应，并更加依赖国外供应”。

显然，石油在未来的一段时间内将继续是主要的能源，也将继续是国内外政治的焦点。作为一种化石燃料，石油也将继续是世界范围内环境问题的关注点。

【注释】

[1]Daniel Yergin，The Prize：The Epic for Oil，Money，and Power（1991）.中文版见丹尼尔·耶金《石油风云》，东方编译所上海市政协翻译组译，上海译文出版社1997年版。

[2]Robert Sherrill，The Oil Follies of 1970-1980：How the Petroleum Industry Stole the Show（And Much More Besides）（1983）.

[3]Tom Bower，Oil：Money，Politics，and Power in the 21st Century（2010）.

[4]Standard Oil Co.v.United States（1911）.

[5]Subsidy Scope：Energy at http：//subsidyscope.org/energy/.

[6]《元照英美法词典》将“ad coelum doctrine”翻译为“上空原则”，即对土地的所有权及于其上空的原则。在油气行业，该原则主要针对地下的油气资源，因此译者将该词翻译成“上天入地法则”。

[7]Barnard v.Monongahela Gas Co.（S.Ct.1907）.

[8]Northcutt Ely，The Oil and Gas Conservation Statues（annotated）（1933）.

[9]Northcutt Ely，Oil Conservation through Interstate Agreement（1933）.

[10]Interstate Oil Compact Commission，Summary of State Statutes and Regulations for Oil and Gas Production（1986）.

[11]Standard Oil Company v.United States，221U.S.，（1991）.

[12]Auther M.Johnson，The Lessons of the Standard Oil Divesture in Vertical Integration in the Oil Industry，191-214（1976）.

[13]34 Stat.584，Pub.L.No.59-337，已被废止。

[14]Interstate Compact to Conserve Oil and Gas（49 Stat.939）.

[15]Panama Refining Co.v.Ryan（1935）.

[16]Schecter Poultry v.United States（1935）.

[17]Connally Hot Oil Act，15 U.S.C.§§715 etc.（1935）.

[18]原书如此。但加蓬、印度尼西亚已分别于1994年、2009年退出；安哥拉于2007年加入；截至2015年底，该组织成员国为12个。

[19]EIA，World Proved Reserves of Oil and Natural Gas（March 3，2009）available at http：//www.eia.doe.gov/international/reserves.html.

[20]The Report of the Presidential Task Force on Reform of Federal Energy Administration Regulations，Appendix F（1977）.

[21]Trade Agreements Extension Act of 1958，Pub.L.No.85-686（72 Stat.673）.

[22]United States v.George S.Bush&Co.（1940）.

[23]Norwegian Nitrogen Products Co.v.United States（1933）.

[24]J.W.Hampton，Jr.，&Co.v.United States（1928）.

[25]Energy Information Administration，Monthly Energy Review，（April 1987）.

[26]Economic Stabilization Act of 1970，Pub.L.No.92-210（85 Stat.743）.

[27]46 Fed.Reg.9909.

[28]Emergence Petroleum Allocation Act of 1973，EPAA，Pub.L.No.93-159（87 Stat.627）.

[29]The Energy Policy and Conservation Policy of 1975，EPCA，Pub.L.No.94-163（89 Stat.871）.

[30]The Energy Conservation and Product Act of 1976，ECPA，Pub.L.No.94-385（90 Stat.1125）.

[31]Federal Energy Administration Act of 1974，Pub.L.No.93-275（88 Stat.96）.

[32]Economic Stabilization Act of 1970，Pub.L.No.91-379（84 Stat.799）.

[33]Energy Policy and Conservation Act of 1975，EPCA，Pub.L.No.94-163，89 Stat.871.

[34]12 U.S.C.§1904.

[35]39 Fed.Reg.1924.

[36]Pasco Inc.v.FEA（TECA，1975）.

[37]New England Petroleum Corp.v.FEA（S.D.N.Y.1978）.

[38]Rock Island Petroleum Corp.v.DOE（S.D.N.Y.1978）.

[39]Peter H.Schuck，When the Exception Becomes Rule：Regulatory Equity and the Formulation of an Energy Policy Through an Exception Process，Duke L.J.163（1984）.

[40]Quincy Oil，Inc.v.FEA（D.Mass.1979）.(www.xing528.com)

[41]Plaquemines Oil Sales Corp.v.FEA（D.La.1978）.

[42]Naph-Sol Refining Co.v.Cities Service Oil Co（D.Mich.1980）.

[43]United States v.Exxon Corp.（D.D.C.1979）.

[44]Phillips Petroleum v.DOE（D.Del.1978）.

[45]Standard Oil Co.v.DOE（TEAC 1978）.

[46]United States v.Metropolitan Petroleum Co.，Inc.（S.D.Fla.1990）.

[47]Marathon Oil Co.v.DOE（D.D.C.1979）.

[48]New England Petroleum Corp.v.FEA（S.D.N.Y 1978）.

[49]Shell Oil Co.v.Nelson Oil Co.，Inc.（TEAC 1980）.

[50]Reeves v.Simon（TEAC 1974）.

[51]the Emergence Energy Conservation Act of 1979（42 U.S.C.§8501）.

[52]Crude Oil Windfall Profit Tax Act of 1980，Pub.L.No.96-223，94 Stat.229.

[53]United States v.Ptasynski（1983）.

[54]译者注：可被理解为，获取地表的所有权，即获取开采权的资源。

[55]General Mining Act of 1872（30 U.S.C.§§21-54）.

[56]United States v.Midwest Oil Co.（1915）.

[57]Mineral Land Leasing Act，Pub.L.No.66-146（41 Stat.437）.

[58]Federal Onshore Oil and Gas Leasing Reform Act，Pub.L.No.100-203（101 Stat.1330）.

[59]43 C.F.R.§3103.2-2（a）.

[60]Policy of the United States with Respect to the Natural Resources of the Subsoil and Sea Bed of the Continental Shelf，4 Whiteman’s Digest of International Law§756，D.O.S.（1987）.

[61]Submerged Land Act，SLA（43 U.S.C.§§1310-1315）.

[62]Outer ContinentalShelf Land Act，OCSLA（43 U.S.C.§§1331-1356.

[63]43 U.S.C.§1301（b），1978.

[64]43 U.S.C.§§1331（a）.

[65]United States v.Louisiana（1950）.

[66]United States v.Texas（1950）.

[67]United States v.California（1947）.

[68]Costal Zone Management Act of 1972（16 U.S.C.§§1451 etc.）.

[69]Secretary of the Interior v.California（1978）.

[70]National Environment Policy Act of 1969（42 U.S.C.§§4321 etc.）.

[71]43 U.S.C.§§1337（a）（1）.

[72]Watt v.Energy Action Educ.Foundation（1981）.

[73]Federal Oil and Gas Management Act of 1982（30 U.S.C.§§1701 etc.）.

[74]Mobil Oil Exploration and Production Southeast Inc.v.United States（2000）.

[75]Subsidy Scope：Energy at http：//subsidyscope.org/energy/regulations/.

[76]译者注：告发人可以根据美国《虚假申报法》（False Claims Act）告发虚假申报行为，并与政府分享收益。

[77]United States ex rel.Johnson v.Shell Oil Co.（E.D.Texas Dkt.No.9：96CV66）.

[78]Fred Bosselman，Jim Rossi&Jacqueline Lang Weaver，Energy，Economics，and the Environment 349（2000）.

[79]National Environment Policy Act of 1969.

[80]Marine Research，Protection and Sanctuaries Act of 1972.

[81]Costal Zone Management Act of 1972.

[82]Marine Mammal Protection Act of 1972.

[83]Endangered Species Act of 1973.

[84]Clean Water and Clean Air Acts of 1977.

[85]Suffolk County v.Secretary of Interior（2nd Cir.1977）.

[86]Natural Resources Defense Council，Inc.v.Hodel（D.C.Cir.1988）.

[87]Commonwealth of Massachusetts v.Andrus（1st Cir.1979）.

[88]Exxon Shipping Co.v.Baker，554 U.S.471（2008）.

[89]Sun Oil Co.v.United States（Ct.Cl.1978）.

[90]Pauley Petroleum Inc.v.United States.

[91]Commonwealth of Puerto Rico v.SS Zoe Colocotroni（1st Cir.1980）.

[92]United States v.Dixie Carriers Inc.（5th Cir.1980）.

[93]North Slope Borough v.Andrus（D.D.C.1980）.

[94]Oil Pollution Liability and Compensation Act of 1990（33 U.S.C.§§2701 etc.）.

[95]译者注，”Beyond Petrolum”（超越石油）是BP公司的宣传口号，其首字母的简写是BP，即公司名字。

[96]National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling，available at http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/executive-order-national-commission-bp-deepwater-horizon-oil-spill-and-offshoredri.

[97]Alyson Flournoy Et Als.，Regulatory Blowout：How Regulatory Failures Made Bp Disaster Possible And How The System Can Be Fixed To Avoid A Recurrence，available at http：//www.progressivereform.org/articles/BP_Reg_Blowout_1007.pdf.