海上石油开采：产量约占美国总产量25%

我们所讨论的海上石油，主要指在外部大陆架（outer continental shelf，简称OCS）上进行的石油开采活动。大陆架是与陆地海岸相连的海床地带，有时也被称作外部大陆架。这是一片范围很大的领土，美国的大陆架面积超过1000亿英亩（约404.7亿公顷）。大部分的海洋石油开发活动局限于加利福尼亚沿海和墨西哥湾，其总面积约为2500万英亩（约1011.7万公顷）。如图5-1所示，海上石油和天然气的产量约占美国总产量的25%。对海洋更深处的深水石油和天然气开采也将要开始。

图5-1

杜鲁门总统于1945年9月28日签署了关于《美国对外部大陆架海底资源政策》^[60]的宣言。此宣言在国内通过两个立法获得效力。这两个立法是：《水下土地法》（Submerged Land Act，简称SLA）^[61]和于1978年修订的《外部大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Land Act，简称OCSLA）^[62]。

《水下土地法》规定各州对浅海土地的管辖权始于海岸低水位线，终于距离海岸三英里（约4.8千米）处^[63]。《外部大陆架土地法》规定，“浅海土地界限以外的”外部大陆架海底土地的管辖权属于联邦^[64]。因此，从海岸三英里开始到国际法认可（通常为离海岸200英里，约321.9千米）的外部大陆架范围属联邦管辖。最高法院判定大陆架的管辖权属于联邦，见“美国诉路易斯安那州”案^[65]、“美国诉得克萨斯州”案^[66]及“美国诉加利福尼亚州”案^[67]。国会对此管辖权有更具体的规定，内务部部长授权矿藏管理服务局负责大陆架土地的租赁。

根据《1978年外部大陆架土地法修订案》，各州在租赁中担当了更大角色，并且该修订案加强了与《1972年海岸带管理法》^[68]的协调，见“内务部部长诉加利福尼亚州”案^[69]。该修订案责成内务部部长对出租的土地进行环境影响评估和管理，及制定和实施“大陆架石油和天然气信息计划”，以便公众了解大陆架石油和天然气的勘探、开发和生产情况。(www.xing528.com)

《外部大陆架土地法》及其修订案的核心是其租赁体系。为了平衡包括自然资源利用和环境保护等各种利益，出租的决定过程是冗长和复杂的。出租过程包括对可能的生产商的提名和提供这些生产商的信息、划定拟勘探的区域，及按照《1969年国家环境政策法》^[70]的规定编制最终的环境影响评价书。在最终的环境影响评价书公布之后，通过招投标系统发布销售通知书（Notice of Proposed Sales）。根据《外大陆架土地法》的1978年修订案^[71]，内务部部长可以采用包括定额现金和基于配比的权益金的办法招租，租约的权益也包括勘探和开发。投标的形式可以是现金红利（cash bonus）加上固定的权益金（fixed loyalty），或者权益金加上固定的现金红利，或者这两种方法的各种组合。

招投标办法拟达到的目的是平衡开发离岸土地所涉及的经济、社会和环境利益，并保证政府按照市场价格获取公平的财政收入。在“瓦特诉能源行动教育基金会”案^[72]中，一个由环境保护群体组成的原告，要求在内务部对其部长负责的投标制度设定监管要求之前，暂停所有的租赁活动。最高法院的判决是原告的要求缺乏宪法依据，并允许使用不同的招租办法。

因为涉及资源的价值巨大，向美国财政部支付的权益金达数十亿美元。权益金受制于《1982年联邦石油和天然气管理法》”^[73]。该法还对档案保管、审计和调查，款项收取以及分配和支出做出了决定。违反该法会招致罚款和其他处罚。

虽然联邦政府对土地租赁具有很宽的权限，但若未能对承租方履行义务也会招致司法审查。在“美孚东南石油勘探和生产公司诉美国”案^[74]中，两家石油公司要求政府返还它们在租约项下向政府支付的1.56亿美元租赁费，该租约给予它们在北卡罗来纳州沿海勘探和开发石油的权力。它们的理由是，因政府拒绝它们获取必需的额外许可，而构成拒绝履行合同。最高法院的裁定是，政府确实违背其允诺，必须向石油公司退还上述费用。

然而石油公司不可能总是法庭上的胜利者，它们也不总是全额公平地缴纳权益金。例如，根据美国总审计局估计，1996年至2000年的五年间，深水石油和天然气开采所减免的权益金大约是210亿至530亿美元之间。^[75]在“约翰逊依据美国法律告发^[76]壳牌石油公司”^[77]案中，几个大型石油公司被要求向财政部补缴少报的4.5亿美元权益金。