能源法精要：定价基准及违宪审查标准

确定价格水平的下一步是核实公用设施公司的资本投资的净值，即有形和无形资产在计提折旧后的净值，也被称为定价基准。有形资产包括公用设施公司用以提供服务的厂房和设备。无形资产包括诸如流动资金、租赁合同和许可等项目。因为定价基准是计算投资回收率的基数，它对于公用设施公司的盈利水平至关重要。因此，定价基准常是诉讼的对象。定价基准也构成判断定价是否导致罚没因而构成违反宪法的征收条款的违宪审查标准。

确定定价基准的焦点是确定资本投资的价值。应注意的是存在不同的确定价值的方法。现以新建的发电厂为例说明如何确定其投资的价值。由于存在可以参照的可比建筑物的销售价格，商用和民用建筑物的价值确定相对容易。但由于没有新建的公用设施的市场，就不存在参照价格。那么，其价值应该是原始建设成本，目前的重置成本，公用设施公司的账面价值，税务当局确定的计税基础价值，还是当前的借贷成本确定的价值？如何计算在建项目的投资？对由核电站改建成的燃煤电站，又如何考虑对核电有关部分的投资？如何计算项目在完工之前被取消时已做出的投资？这些都是确定定价基准需要回答的问题。

在成本固定或没有通货膨胀的期间，采用原始成本法确定投资价值或许已足够准确。当存在通货膨胀时，采用厂房和设备的原始成本作为定价基准大大低估了设施的价值。在这种情况下，公用设施公司希望采用重置成本法确定价值。在任何情况下，折旧都应从定价基准中扣除，并作为运营成本处理。将折旧作为运营成本处理的目的是为扩展业务积累资本。

我们已提到过价格不能过低而导致构成罚没。早期的定价立法规定了判断是否构成罚没价格的标准，见“莫恩诉伊利诺伊州”案。其后，司法判断取代了立法制定的标准。在“史密斯诉埃姆斯”案^[15]和其后的“蓝田水厂和帝国公司诉公共服务委员会”案^[16]中，最高法院罗列了监管机构在确定公司的资产价值和投资收益率时应考虑的因素。最高法院在史密斯案的判决中写道：

“我们认为合理定价的计算基础……必须是用以提供公共便利的财产的公允价值。为了确定该价值、原始建设成本、用于永久性改进的成本、公司的股票和债券的市场价值、原始建设成本的现值、在法律限定价格下的公司赢利能力以及所有的运营费用的总额均是应予考虑的对象，且应根据具体情况给予公平和正确的权重。在估算资产的价值时，可能还存在其他应予考虑的因素。公司有权要求对其为公众提供便利进行的投资获取公平的回报。另外，公众有权仅为其使用的高速公路支付与所获取的服务相当的价格。”

布兰代斯（Brandeis）大法官是史密斯案的批评者。他认为，判决书中的定价公式的一些变量相互矛盾，也存在逻辑循环。在其主持判决的“密苏里州西南贝尔电话公司诉密苏里州公共服务委员会”案^[17]中，他给出了另一个定价公式：

“……投资者在其向公用设施投资时，同意向公众收取合理价格，他的公司因代替州政府为公众提供服务而成为公仆。为此，宪法保证的投资收益是挣得为从事此业务发生的合理成本。这些成本不仅包括运营费用，也包括资本成本。不论通过发行何种债券获取投资，资本成本以利息的形式对使用的资本予以回报。该回报应包括风险补偿，也应足以吸引到投资。监管机构规定的公用设施的合理价格可能使有效管理的公司获取更高的回报。但宪法规定的价格仅是补偿性的，如果允许公用设施公司为提供的服务获取的成本是……”(www.xing528.com)

“目前有关定价的争议千奇百怪，也使诉讼变得特别费时和在很高程度上没有结果。当前定价争议主要集中在两方面，即采用谨慎投资的资本额作为定价基准，以及使用资本成本衡量投资回报率……当对公用设施完成投资后，投资额应予以固定，仅当对设施进行扩建时方可增加，并以运营运费按折旧的方式进行扣减。”

布兰代斯大法官的上述法则没有排除法院在决定定价方面的作用。相反，该定价法则将法院的关注点转移，法院需在谨慎发生的投资和重置成本之间进行选择。

威廉·道格拉斯（William O.Douglas）大法官对“联邦动力委员会诉希望天然气公司”案^[18]的判决，则更有重大和持久的影响力。该判决使得法院不再是价值确定机构，并确立了最终结果标准（end result test），该标准是确定定价何时构成罚没的违宪审查标准。自此，法院开始服从联邦和州监管机构的决定。法院通过该案确立了这样一个原则，即只要“最终结果”是“合理”和“公允”的，司法部门应服从监管机构确定的公用设施价格。如果监管机构以法院接受的方式确定定价所涉及的因素，则法院不再干涉监管机构的决定。否则，法院可能会推翻监管机构的决定。该案之后，被普遍接受的定价基准标准是谨慎做出的原始投资，并扣减折旧。

核电在20世纪60年代后期及70年代出现停滞。部分原因是铀是价格更低廉的燃料，公用设施公司计划建设几十个核电站。不利的是，核电站的建设成本要比燃煤电厂高得多，建设周期也更长。随着能源价格的升高和人们对核电站的安全更加关注，公用设施公司不太可能花费几十亿美元建设核电站，不得不停建一些核电站，或将核电站转变为采用其他燃料的电站。

简言之，尽管对核电的投资是谨慎的，但这些投资没有最终形成生产能力。目前核电行业已经不再纠结于“搁置成本”^[19]（stranded cost）问题，但电力行业仍大量投资于传统化石燃料，并将对可再生能源的要求视为昂贵的额外负担，如果监管者对电力公司提出强制性可再生能源责任，那么电力行业就将再次面临“搁置成本”问题。无论是哪种情况，这里涉及的定价问题都非常清楚，即：如何处理有关的投资？应将其归入运营费用或是计入定价基准，甚至不予考虑？最根本的问题是：在股东和消费者之间“谁应出钱”？

监管机构和法院面临两个相互竞争的标准。“谨慎投资”（prudent investment）标准允许将这些投资计入计价公式，因为投资者以诚信的方式进行了投资，不应受到惩罚。而“被使用和有用”的标准则将这些投资排除在定价公式之外，因为没有形成发电能力，消费者不应为其没有收到的产品买单。因此，监管机构就要在投资者和消费者之间做出选择：认可公用设施公司的“谨慎投资”就保护了投资者的利益，依照“被使用和有用”（Used and Useful）标准就保护了消费者的利益。毫不奇怪的是，联邦和州监管机构对此问题给出了一系列的答案，通过在投资者和消费者之间以不同的比例分摊费用，大体上实现了公平，见约瑟夫·P.托梅因的《核电的变迁》^[20]、“杜奎斯尼电灯公司诉巴拉什”案^[21]及“泽西中央电力和电灯公司诉联邦能源监管委员会”案^[22]。