能源决策：因素、办法和过程简介

我们在前三章介绍了能源监管所涉及的基本因素——经济学、政治学和法律。本章介绍这三种因素的组合所形成的能源决策过程。

虽然我们难以准确预测立法活动中可能要提议的法律，但我们仍有一定信心预测监管立法^[1]方面的一些因素。对任何的情况下，我们可以说只有在政治、经济和法律方面均合理的立法建议，才能被通过，如在北极国家动物保护区钻井开采石油。有关监管的立法必须在经济意义上有效且公平，在政治上获取立法者和行政当局的支持，并且符合宪法和法律的要求，见约瑟夫·P.托梅因和西德尼·A.夏皮罗的《分析政府监管》^[2]。换言之，作为学习监管立法的学生，虽然我们不能预测立法或政治活动中可能产生的立法建议，但我们可以评估被提出的立法建议能够通过立法程序或政治程序的可能性。

监管立法建议通常有两种来源。如果行政机构（如联邦能源监管委员会），已经被法律授权监管某个领域（如州际电力或者天然气批发销售），那么联邦能源监管委员会就有权行使其对该领域监管的权力。如果国会希望能解决新领域的问题，比如总量控制与排放交易，那么国会也会通过立法，并指定具体行政机构执行这一法律。历史上，诸如《天然气法》或《联邦电力法》第2章这样的法律以常规语言起草，指定诸如联邦能源监管委员会这样的与大多数行政机构类似的行政机构，负责提供具体的细节和实现立法的目的和目标。在过去的几十年间，能源立法与其他复杂和争议领域（如医疗和财政改革领域）的立法一样，是大量政治游说的结果，所形成的法案长达数百页。

不论是一般性立法还是特别立法，人们很容易想象到，立法者将立法权授予行政机构有以下几点好处。第一，立法者不可能是所有领域的专家；第二，行政机构负责对具体领域进行专业性监管；第三，授权行政机构制定法规既能使立法者因法案通过而捞取名声，也能避免因实施过程中出现的差错而受到责难。

这就有了摩擦。一旦行政机构得到法律授权，它也将被要求必须按照法律的指令行事。行政机构当然也必须遵从宪法与成文法。然而，行政机构也将承受政治压力。我们想象一个场景，比如出现总统来自一个政党，而国会由另一政党控制的分裂政府。由于大多数行政机构属于行政部门，不难想象行政机构应当向总统负责。然而，行政机构又是由国会通过立法设立的，国会能够通过听证或更加非正式的渠道对行政机构发挥监督功能。简言之，尽管行政机构是在总统管辖领域内工作，但它们同样也要承受立法者们的政治压力。(www.xing528.com)

采用尽可能客观和非政治的决策办法，是行政机构履行其法定职责并减少政治压力的一种方式，尽管这样远不能避免政治压力。一些人可能认为，目前计算机强大的能力已允许开发和依靠不受党派影响的、客观和科学的决策过程。但世事并不这么简洁有序，作为一门行为科学的政治学，总是要干涉政府监管。行政机构还得尽其所能，以制定可靠、透明和客观的规则。当涉及经济和财政问题时，情况更是如此。

本章介绍能源法领域中的行政机构所采用的两项决策办法，即定价和成本效益分析。鉴于这两种办法的既定目标均是为了经济有效地解决被监管的问题，这些办法应是定量的。尽管这样，我们还需指出，这些定量的办法也不可避免地要受到非定量的规范性政治影响。

我们从介绍公用设施监管开始本章的理由是：第一，公用设施法早于能源法出现，公用设施监管的发展历史本身也富于启迪，早期适用于公用设施的原则依然有效；第二，公用设施是解释“政府监管是政府和市场之间相互作用”的一个很好的例子。具体讲，公用设施监管是自然垄断造成市场失灵、从而需要政府干预的绝好例子。我们也应注意到，虽然我们将集中讨论天然气和电力公用设施，但公用设施还包括水、有线电视和电话等行业。现今时髦的说法是将这些行业归入“管网产业”，这只是新瓶装老酒，无甚新意，见约瑟夫·P.托梅因的《政府对管网产业的监管》^[3]。