司法审查及司法审查的范围和限制

行政决定进行司法审查通常是被允许的，《行政程序法》或由相关机构组织法对《行政程序法》的修订，界定了司法审查的范围。但是有一些类型的行政行为不可以进行司法审查。在某些情况下，司法审查可以通过法律被排除。例如，在过去一段时间内，《退伍军人管理法》（Veterans Administration Act）中规定的退伍军人福利便属于此类情况。联邦法院也不能对一些类型的移民决定进行司法审查。在另一些情况下，完全由行政机构自由裁量的事项也不属于司法审查的范围。可能进行司法审查的例外情形范围比较广泛，并且类型较多，而最常见的是“无法可依（no law to apply）”的情形。当监管机构对行政决定的对象具有完全的自由裁决权，且无法证明其决定违法时，那么适用行政机构自由裁量这一例外规则可能就是合理的。

能否进行司法审查的另一个因素是起诉资格问题。这方面的法律已经经过现代的几个不同的法律理论阶段的发展，目前的法律要求是存在被告正在对原告造成伤害的“实质可能性”，并且一个有利的判决将实质纠正该伤害，对于造成伤害的直接或间接性可能涉及因果关系的确定和可纠正性的前景，需要对判例法进行仔细研究。

司法审查中也存在重要的时间问题。其一是要求只有在无其他行政救济的可能时，方可在法院寻求司法审查。如果行政程序仍在进行中，法院一定不会受理对此案的审查，必须在行政决定成为最终决定之后，才能进行司法审查。实际上，《行政程序法》§704规定，除了成文法规定可被司法审查的行政行为，司法审查的对象只能是“行政机关的最终决定”。“成熟性（ripeness）”法律原则也会影响司法审查的时间。该原则实际上要求谨慎行事，并要求案件争议问题已经发展到能够由法院解决的阶段。

假定某个事项可以被司法审查，那么我们需要理解司法审查的可能范围。《行政程序法》规定了法院可以据以推翻行政决定的各种标准。《行政程序法》§706（2）列出了各种推翻行政决定的条件。其中有两条只是针对法律问题的，即是否违宪（§706（2）B）和是否违反成文法令（§706（2）C）。另两条只针对事实问题，其中§706（2）E规定了实质性证据标准（substantial evidence test），通常适用于已进行审判型听证的程序；§706（2）F规定了重新审理标准（de novo review），一般很少适用。《行政程序法》§706（2）A是关于“武断恣意标准”（arbitrary and capricious test）^[26]的。在不同场景下，武断恣意标准可能涉及法律问题、事实问题和自由裁量问题。最后，§706（2）D规定了基于程序错误推翻行政机构决定的权力。这些审查标准对行政机构的决定采取尊重的态度^[27]，尤其是当涉及对事实和事项的自由裁量时更是如此。

对于法律问题，比如法律的解释，法院坚持认为其拥有最终解释权，并且认为在一定程度上司法的独立性受到侵害。但是，法院仍应适当地遵从国会对行政机构的授权，因为这些授权通常是开放性的，法院期待由行政机构提供其必要细节。在多数情况下，我们认为由法院来担当决定法律问题和解释成文法的权威也是合理的，法院似乎在这方面也是称职的。尤其是在确定行政机构管辖权的范围时，法院相比行政机构而言更加没有利益冲突。另一方面，较之于法院是主持司法审查的通才，行政机构的专家对诸如大气中污染物被允许的排放标准，以及核反应堆避免核泄漏所要求的应急堆芯冷却等许多技术问题更为在行。相似的观点是，事实认定者在听取了证人证言并考察了证据后所做的结论，应当得到适当的重视。

司法审查的这种职能划分有助于促进经济发展，并提高效率，法院过去对法律的一次性解释，会成为行政机构在将来所有案件可能适用的标准，此类司法判决并没有浪费司法资源。然而，法院并不承担确定案件事实的责任，而是采用由行政机构确定的事实，并对行使确定事实职能的行政机构所做出的努力给予尊重。如果不是这样的话，法院会有堆积如山的案件待审查。尽管法院对行政机构对事实的确定和自由裁量权的运用，采取了较为尊重的标准，近年来法院也更加着重地发挥其监督职能。

在对事实进行法律适用时，行政机构需要做出两个不同的决定：其一必须确定待处理问题受何种法律限制，其二决定在受限制的范围内要采取何种行动。从本质上看，行政机构对法律的理解必须经得起相对独立的司法审查。如果法院进行到下一步，即法律适用，法院实质上会更尊重监管机构的决定。行政机构将法律适用于事实的过程适用合理性标准（Standard of Rationality or Reasonableness）。

较之于对行政机构对事实的调查结果和对政策的判断，法院对行政机构的法律结论通常进行更独立的审查。然而，法院在对行政机构关于制定法的解释进行司法审查时，也会对行政机构的解释予以尊重，如最高法院在“雪佛龙美国公司诉自然资源保护协会”案^[28]中的立场就凸显了此点。雪佛龙质疑环境保护署的旨在降低生产商污染控制成本的“泡沫”政策。该案争诉问题是行政机构是否可将清洁空气法中的“固定来源”解释为整套工业设施，而不是设施中的单个设备。最高法院支持了环境保护署的政策，规定法院在审查行政机构对制定法解释时需要遵循一种质询程序。第一步质询是国会是否“已就同样问题发表观点”。如果是，法院将“同意国会明确表述的观点”。另一方面，如果有关的制定法就涉及的问题“没有规定或规定含糊”，问题就变成政府行政机构的答案是否为“可被允许的解释”或是“合理的解释”。此规定假设行政机构已合法拥有监管的权力。也就是说，当制定法存在模糊时，法院假定国会已授权行政机构以合理的方式对成文法的空白处进行补充。

尽管有雪佛龙案的指导，法院有时仍执着地认为它们是法律问题和成文法解释的最终裁决者。对具体的问题，法院倾向于认为国会对此已“直接述及”。此外，是否存在含糊不清本身就是个含糊的问题。据此，法院可以推翻行政机构的解释。作为一个实际问题，用雪佛龙案的话来说，问题是对立法必须“含糊不清”到什么程度以及行政机构的解释必须“不合理”到什么程度才足以由法院推翻行政机构的决定。

因此，在“MCI通信公司诉美国电报和电话公司”案^[29]中，法院认为“修改”的意思仅仅是改变，从而判决联邦通信委员会（FCC）全盘废除价格管制计划具有太大的影响力，而不能被认为是“修改”。雪佛龙案也没有排除法院按照诸如成文法的总体结构和立法背景等传统的制定法解释方法进行法律解释。在一些判例中，法院以引起宪法问题为由，遵循传统的法律原则推翻监管机构对法律的合理解释。有趣的是，最高法院从没有运用雪佛龙案的判决（该判决表面上允许法院判定某监管机构的观点“不合理”）认定监管机构对法律的解释不合理而予以推翻。

在“美国诉米德”案^[30]中，最高法院对适用雪佛龙案这一先例施加了一些限制，指出必须有一定证据表明国会有意授权行政机构来制定具有法律效力且适用于争议问题的规则。美国海关总署（United States Customs Services）出具的关于关税税则的“裁定函（ruling letters）”就被认定不符合雪佛龙案先例。但是，考虑到基于行政机构的知识和经验而形成的说服力，我们应给予裁定函以“斯克的摩诉快递私人公司”案^[31]中所述的尊重。另外，在行政机构解释其自己的决定，且该决定仅仅是“重复”了相关制定法的语言时，法院就不会给予行政机构尊重。虽然对尊重行政部门这一原则有其他的限制，但雪佛龙案所要求的尊重原则在平衡行政机构和法院的关系方面继续担当标志性判例的作用。

法院在审查行政机构的正式裁决所认定的事实时，法院可能运用“实质性证据”标准。实质性证据已被定义为“可被一个通情达理的人认为是足以支持某一结论的相关证据”，见“统一爱迪生公司诉全国劳资关系委员会”案^[32]。要质询的是确定行政机构是否对信息进行了谨慎和足够的收集和评估。在这方面，法院认为行政机构有义务“严格审查”重要的事实问题。在适用“实质性证据”标准时，进行审查的法院必须考虑“所有的记录”。法院不能只寻找支持行政机构决定的证据，而是要考虑所有有利于和不利于行政机构调查结果的证据，并确定行政机构对事实的认定是否在“合理的范围之内”。在适用“实质性证据”标准时可能遇到的一个问题是，行政机构可能推翻行政法官对事实的初步裁定，尤其是推翻某一可信度的决定。行政机构有权这么做，但必须基于便利司法审查原则，先提供有说服力的论证，说明该行政法官的初步决定可能背离行政机构所认定的实质性证据。

另一个经常适用的审查行政机构的标准是，是否属于“武断恣意，滥用裁量权，或违反了法律”（《行政程序法》§706（2）A）。该标准虽然适用多种类型的事实认定，但其通常适用于行政机构裁量权的行使。这类有关“任意”的审查被称为是确定“是否依据相关因素做出决定，以及是否存在明显的判断错误”，见“保护奥弗顿公园的公民诉沃尔普”案^[33]。这种标准涉及仔细审查行政机构的论证质量，对提出的问题进行严格审查，以及要求行政机构进行“经过深思熟虑的决策”。(www.xing528.com)

有时，虽然行政机构基于自由裁量做出的决定符合国会立法规定，但可能与该行政机构自身规则不相一致。法院可以据此推翻此决定。行政机构背离其先前行政裁决的先例可以构成滥用裁量权，尽管审查法院并不被强制要求做出如此判决。^[34]审查法院并非一定会做出行政机构滥权的判决，而可能将案件发回，要求行政机构对该种背离做进一步解释，以避免破坏性的结果。^[35]

重要的是行政机构应对其结论和做出结论的理由进行充分的解释，以便于进行审查的法院对它们进行审理。如果行政机构未能给出充分解释，审查法院可将该事宜退回，而要求行政机构对该事宜做进一步解释。在钱纳利系列案（Chenery line of cases）中，审查法院不能根据行政机构所提出理由之外的理由，来确认行政机构的决定。其原因在于，行政机构由国会授权自由裁量做出决定，法院不得替行政机构做出这些决定。见“证券交易委员会诉钱纳利公司”案^[36]。

在“摩根诉美国”案^[37]中，最高法院认为：“如果部长按照法律要求举行了听证，探究他得出结论的心理过程不是本法院的职责。”此规则假定行政机构的决定具有正当性，法院不会探究行政机构意见背后隐藏的动机。但如果行政机构行动时不对其决定做出任何解释，就可能会产生问题。在“保护奥弗屯公园的公民诉沃尔普”案^[38]中，最高法院认为，审查法院可以通过决策者的证言或由决策者在法院作证，来调查行政机构做出决定的理由，或者法院可以采取其所偏好的行动，也就是将诉讼案件发回行政机构，要求行政机构进行必要的解释。但是如果一个行政机构确实对其决定同时给出解释，那么该行政机构的意见必须被一般认定为对行政机构论证的善意表达。

前述多个有关审查范围的原则的初衷是，当行政机构在完成正式的审判型听证程序后采取行动时，法院应按照这些原则行事。对非正式的决定（包括规则制定）的审查必须采用其他方式。通常，实质性证据标准不适用于这些非正式的程序。对于事实的审查通常要么采用重新审理标准（目前很少使用），要么适用武断恣意标准。在奥弗屯公园案中，法院认为，对于非正式的决定，如高速公路集资，必须以“部长在做出决定时所面对的全部行政记录”为基础，进行滥用裁量权的审查。

奥弗屯公园案所确立的司法审查应依据“行政记录”原则，已被适用到相关非正式规则制定的案件中。按照此原则，法院在庭审时不再探究行政机构裁决的事实基础。现在，行政机构和被监管当事方均明白，因为审查法院不接受随后提交的任何证据，行政机构和当事方必须在行政记录的层面上把自己的案子坐实。

在非正式的规则制定的程序中，行政记录通常包括对提议拟制定的规则发出的通知、最终规则及与之随附的有关规则基础和目的的说明，以及公众提交的评论意见和行政机构编纂的可以公开的工作文件（unprivileged working paper）。如果行政记录包含的证据，包括不利于监管的相反证据，能使一个通情达理的人接受该监管的事实基础，则该规则制定便违反了武断恣意标准。行政记录已经成为对规则制定采取严格审查的关键步骤。

与依照《行政程序法》对行政机构做出的其他行动进行的审查相类似，制定的“规则”应符合政府行政机构的法定强制性要求、宪法和程序上的要求，且不属于武断恣意。在规则制定的场合中，主要的争议问题涉及政策判断和“立法事实（legislative facts）”。而政策判断和“立法事实”在规则制定中通常为不可采证据，正如在典型的裁决程序中一样。同样，像能源问题的很多决定所涉及的问题一样，许多争议问题的技术性很强。非正式规则制定的行政记录，类似于在立法委员会对一个议案举行听证之前的程序中所收集的材料。这些记录包括来自支持者和反对者的信件、电子邮件和书面声明，以及偶然获取的不属于交叉询问范围的口头证言。对这些记录进行审查时，法院必须谨慎以避免带有其自己的政策倾向，且不能与立法者“合穿一条裤子”。法院必须将其努力局限于纠正行政机构的过分之举，同时又不破坏民主原则。

最高法院在“汽车制造商联合会诉国家农场互助汽车保险公司”案^[39]中建立了对“深思熟虑的决策（reasoned decision making）”的要求。此案涉及交通部于1981年废止了的1977年出台的规则，该规则要求汽车安装“被动防护”（passive restraints，指气囊或自动安全带）。行政机构解释其废止该规则的原因是，调查表明因使用者可能会卸去“可拆卸”的自动安全带，该种安全带不一定对促进安全有帮助。最高法院认为此解释有两点漏洞。其一，不愿系安全带的使用者可能允许自固型安全带保留在原处，而行政机构并没有就该关键论点进行论述。其二，行政机构也没有解释，即便可自动拆卸的安全带无效，该机构为什么没有另行规定要求采用气囊和不可拆卸的安全带，而两者均被该行政机构在早些时候证实对安全有效。最高法院在国家农场一案中斟酌道：行政记录中很清楚地包含了行政机构所忽视的备选方案，行政机构推翻了原本已能很好地解决问题的办法。法院指出，行政机构必须对已有证据进行讨论，并“提供已认定的事实和所做选择之间的合理联系”。

当然，对必须由多个行政机构考量的技术性很强的问题，特别是与环境和能源相关的问题，将难以适用“严格审查”和“深思熟虑的决策”原则。在处理这类问题方面，多数法院已经意识到其能力不足。最高法院本身也注意到需要对技术上的决定进行司法限制。在“AFL-CIO产业工会部诉美国石油协会”案^[40]中，多数意见是认为在法律对危险品进行监管之前，应证实该危险品存在重大风险。但多数意见也指出，劳工部部长不必对其结论提供“任何接近科学确定性”的支持，风险的存在只需要“由著名科研人员组成的团体”认可。在“巴尔的摩天然气和电力公司诉自然资源保护协会”案^[41]中，最高法院做出以下评论：当行政机构在其专长领域内采用科学前沿技术进行预测时，“审查法院通常应高度尊重行政机构的观点”。

另一个偶尔会产生的问题是对于行政机构的不作为（通常是在若干情形下未能执行法律）能否进行司法审查。在“海科尔诉查尼”案^[42]中出现了这一问题。在该案中，八名待执行的死刑犯致信食品和药物管理局（Food and Drug Administration），指出州政府通过注射致命药物执行死刑违反《食品、药品和化妆品法》。他们提请该局通过诉讼制止这一做法，但遭到拒绝。最高法院支持了行政机构的决定，理由是该行政机构拒绝进行执行程序，可以被推定为该事项不可以进行司法审查。另一方面，在“马萨诸塞州诉环境保护署”案^[43]中，最高法院认为在法律没有直接授权行政机构能否自由裁量监管问题时，行政机构应当主动作为。该案中，最高法院采用武断恣意标准，对行政机关在温室气体影响方面的规则制定方面的不作为进行审查，并否定了这种不作为。

显然，司法审查标准尚不严密，为当值法官的自由裁量留有很大的余地。至于司法审查是否在总体上有利于或有碍于实现法理价值尚无定论。当然，司法审查的拥护者一直强调司法审查对法治的贡献，以及对行政层面上的草率和其在遵守法规要求提供救济以实施质量控制功能方面的失职。为司法审查辩护的一个重要论点是，司法审查使得专业的行政机构狭窄而集中的视野让位于通才的视野。司法审查的怀疑者会认为，较之于缺乏资源的法院，具有专业技能和经验的行政机构更能有效地解决问题。