规则制定：行政机构的首选模式

包括能源行政机构在内的行政机构广泛采用非正式的或者是以“通知和评论”的方式制定监管法规、政策等规则。根据《行政程序法》，规则（rule）是指“一个行政机构对其普遍适用或仅限于特定目的的一种全部或部分的声明，该声明是为了实施、解释或制定对未来产生影响的法律或政策”，或建立行为规范^[18]。在规则制定过程中，行政机构首先发布关于提议的规则的通知，说明“提议的规则的条款或实质性内容，或是对涉及的主题或问题进行描述”，以便从受监管的行业、竞争对手、利益相关的公民和机构处获取评论意见^[19]。诸多参与者以不同的视角分析问题，许多待解决的问题由此被揭示出来，并从不同角度得以被深入研究。获得这些信息后，监管机构便可以制定符合其政策目标的规则，并同时兼顾规则涉及各个群体的权利和利益。从20世纪70年代中期以来，能源领域内的天然气定价一直按规则制定程序进行，而非个别听证的办法进行。详见“壳牌石油公司诉联邦动力委员会”案^[20]。

在20世纪70年代与80年代，行政机构明显地增加使用“通知和评论”方式进行规则制定来解决问题，详见理查德·J.皮尔斯的《为了制定和实施能源政策而在规则制定和裁决之间的选择》^[21]和克尼利斯·M.科尔文的《规则制定：行政机构如何制定法律和政策》^[22]。因为规则制定可以通过一次程序解决多个问题，规则制定过程可能比一事一议的行政裁决更有效。出于同样原因，较之于行政裁决，规则制定更能激发来自许多来源（包括整个行业）的对行政规则更为明确专注的反对意见。总之，规则制定已成为行政机构的首选模式，并且获取了国会的支持。法院通常也采取放任的态度，允许行政机构采用通知和评论的方式进行规则制定。见“美国石油炼制商协会诉联邦贸易委员会”案^[23]。

《行政程序法》并不要求必须按照裁决或规则制定的方式，制定所有待公布的政策法规。法院一般来说也不强制在制定政策时，偏向采用这两种方式中的一种。与法院逐步发展判例法的过程相类似，一些行政机构在一定时期内偏向采用裁决作为政策制定的方式。受到影响的实体不时通过法院质疑此偏向。该情形多见于全国劳资关系委员会（National Labor Relations Board）的案件，但在这些案件中，法院均未对政策的制定方式做出任何要求。(www.xing528.com)

近年来，人们对于以“通知和评论”方式的制定规则存在一些不满，理由是规则制定过程已经过于繁重，特别是在国会和白宫要求对重要的提议规则进行潜在影响分析情况下。这种趋势被某些人称为规则制定程序的“僵化”。详见保罗·R.维科尔的《评论：对僵化的规则制定的一个谨慎的建议》^[24]。目前，最根本的问题是社会如何以适当机制，影响规则制定过程，而又不会使该程序负担过重以致破坏了该程序的有效性。详见托马斯·O.迈克格莱迪的《焕发规则制定过程活力的一些想法》^[25]。