行政裁决在《行政程序法》下的重要性

正式裁决，即所谓“记录在案的听证”或“审判型听证”，由行政法官主持，主要依据是《行政程序法》的§554、§556和§557。对不由《行政程序法》管辖的事项通常采用“非正式行政裁决”，该裁决或适用特别法的规定，或适用某个行政机构自己发布的规定。此外，虽然电力和天然气定价具有前瞻性，属于规则制定的范畴，但仍采用与行政法官主持的正式裁决非常相像的方式。虽然无法详述《行政程序法》下的所有正式行政裁决要求，但它们总体上与《联邦民事诉讼规则》（Federal Rule of Civil Procedure）涉及的问题比较类似。比如，必须向有权参加听证的人士发出通知，所有利益相关人均有机会向政府监管机构提供证据。^[14]根据《行政程序法》§555的规定，政府监管机构可以发传票。宣誓必须作证。听证官员，即行政法官，有权发传票，及允许通过书面证词和其他方式控制程序。正式裁决的主要特征之一是对证人的交叉询问。较之于法院诉讼，行政裁决的证据采纳规则更宽松。例如，法院不接受传闻证据，而行政程序可能会予以采信。正式裁决要求有程序记录，此记录构成案件的唯一档案^[15]。

行政裁决通常也会有证据出示程序，但较之于司法程序，行政裁决中的证据出示限制更多。因此，《行政程序法》没有针对行政部门的证据出示要求做出规定。实际情况是，多数行政机构在裁决之前，会进行主动调查，而这些调查通常能够发现很多证据。

正式裁决也涉及所谓的机构性决定（institutional decision），即主持听证的行政法官提出初步的或推荐性决定，而最终决定是以行政机构的主任专员或成员的名义做出。行政机构不必接受行政法官的决定，不论是涉及事实或法律问题的决定，或甚至是关于行政法官的可信度的决定。但如果行政机构否决行政法官做出的关于可信度决定，该行政机构必须对此提出有说服力的理由，以便能通过司法审查。关于机构性决定的问题最初是在著名的“摩根诉美国”案^[16]中被提及。最高法院指出在该案中，当成文法授予私人以“充分听证”（full hearing）的权利时，行政机构的负责人必须就此做出个人决定。但鉴于这一决定过于严格而不应按字面理解，最高法院随后澄清：做出决定的官员听取证言时不必亲自出席。(www.xing528.com)

正式裁决的另一关注点是职能分离问题。行政机构的一些职员可以作为倡议者参加审判型听证。如果允许这些行政机构的职员作为公诉人与裁决者进行协商或向其提建议，则程序就不公平。因此，该法§554（d）规定，任何行使调查和举证的职员不得参与此案以及实际上的任何相关案件裁决与决定，或向决定做出者提供咨询。任何担任公诉人的机构职员提出任何观点时都必须以“公开听证的证人或法律顾问”的身份出现。§554（d）也规定，鉴于为最初的许可和定价进行听证是针对技术或政策问题，而非为做出处罚，职能分离的要求不适用于此类情况。此外，行政机构的决策者在考察正式裁决程序的记录时，不应采信从其职员处获取的其他的、没有被记录在案的证据。除《行政程序法》对内部协商的限制外，有时人们也主张行政机构实行职能上的结构性分离。虽然有人认为将起诉权和决定权集于单一的行政机关很不公平，以致剥夺了法定的正当程序权利，但最高法院在“威斯鲁诉拉肯”案^[17]中否定了这种说法。

正式裁决随着书面决定的发布而结束，《行政程序法》对行政机构最终提交文件的内容有详细要求。§557（c）要求，在行政机构宣布其建议的、最初或最终的决定之前，各方应有机会提出其所主张的事实认定与结论以及例外情况的说明。《行政程序法》还规定“包括初步的、建议性或暂时性决定在内的所有决定，应包含……所有与记录在案的事实、法律或裁量问题相关的调查、结论以及理由或依据”。这些要求促使决定做出者不得不仔细和系统地对待各方的观点；也便于法院或其他机构对行政机构的决定理由等进行审查；有助于使监管者对其决定公开负责。包括联邦能源监管委员会在内的一些行政机构有专门的意见书撰写人员，他们的任务是对上层决定者将要做出的决定书面表达。这种安排可能会减少原本由决定官员撰写意见书的制度所具有的积极作用。