行政法中的监管滞后：执法部门需获更多权力

在过去一段时间内，人们以被监管的行业反而控制了行政机构为理由，大肆批评政府监管和行使监管职能的行政机构。关于“监管”的基本论点是，行政机构和受监管的行业之间保持密切关系，而包括消费者和环境保护主义者在内的外部利益集团则很少能接触到这些机构。部分由于此原因，行政机构引入了公众参与机制，详见理查德·B.斯图尔特的《美国行政法的重构》^[8]。

批评“监管”的另一论据是“旋转门”问题。监管机构的官员，甚至是委员会成员，时常寻求在其监管的公司工作的机会，并的确找到此类工作。有时，“门”也向相反方向旋转。那些代表被监管公司与监管机构进行沟通的人，也试图与代表公众利益的监管机构成员一样有效地发挥作用，详见罗伯特·E.罗宾的《不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》^[9]。该书记述了作者从投资银行高盛的总裁到克林顿总统的财政部部长，再到金融机构花旗集团的执行委员会主席的转变过程。很多人能成功驾驭这样的职业转变，但不可否认的是，人性往往倾向于将先前职务相关的态度和偏见带到新的职位。有关政府人员从业道德规范的立法，旨在避免行政机构工作人员为申请人利益通过游说其先前工作的机构，而将其与该机构的人脉关系迅速转化为金钱。此类立法有助于问题的解决，但不能根除该问题，也没有法律能做到。在行政机构中为公众利益服务所需要的技能，也正是服务于受监管行业所需要的技能。当前并没有根除“旋转门”问题的办法，所能做的只是限制和降低可能发生的利益冲突。

另一个相关的问题是，公众期望行政机构不出现失误。对行政机构的最主要的要求之一是其对所负责的领域具有或应当具有相应的专业技能。监管措施的社会成本和效益的不确定性可能会引起诸多监管问题。譬如，食品和药物管理局（Food and Drug Administration，简称FDA）就面临此问题。受监管的药品可能对一些人有益，而对其他人有害。这样，该局就很难就是否或何时应向公众提供此药品，给出肯定的答复。

对行政机构最严厉的指责可能是监管滞后。获得行政机构许可的时间，尤其是对能源项目而言，可能是一个大问题。有时，因需多个部门的批准而使此问题更加严重。申请核电站的建设和运营的许可过程，生动地说明了监管滞后问题。获得许可和建设核电站的平均时间是12年。电力需求在20世纪70年代末和80年代初趋于稳定，增速下降。此时，因监管滞后造成的困难得以彰显。在核电站运行之前12年，做出的电力负荷预测可能谬以千里，在某些情况下，一些在建的核电站因不再被需要而不得不被关停。当然，当局也试图通过限定行政机构做出决策的法定时限来解决此问题。但对违反该时限应采取什么样的处罚？我们不能简单地讲，如果一个核电站项目没有在法定的时限内被否决就意味着该项目被自动批准或取消。为此，有人建议采取“一站式审批”，即由一个行政机构做出所有的决定。但由一家机构评估核电站所有的环保、安全事项以及电力需求的提议，也同样遭到大量的反对。

为了实现事实和表面的公平，行政机构也采用了与法院诉讼更接近的程序。但对此举的批评是监管机构泛司法化，并因此使其政策制定的有效性大打折扣。行政机构也被批评过分官僚化。这些观点认为，行政机构将经济活动复杂化，是创新和经济增长的障碍。近年来，与能源问题有关的行政机构非常活跃，发布了大量的规章制度。此外，放松监管造成了更多的为鼓励竞争而设立的监管。特别是，电力行业原本为鼓励竞争而实行的市场自由化运动，产生了电力供应可靠性的问题，因而需要新的监管。当放松监管政策的主要结果是创造了更多新的监管措施时，“放松监管”就有名不副实之嫌。(www.xing528.com)

最后，我们谈谈政治责任问题。批评者指责那些不由总统任命和领导、所谓的独立管制机构，主要是因为这些机构不承担政治责任。就能源监管而言，能源部部长直接对总统负责。另一方面，总统任命联邦能源监管委员会的委员，且不能超过三名来自同一政党，但总统不得随意将这些委员免职。这样，该委员会就无须承担完全的政治责任。一些观察家也因此质疑此类独立监管机构的合法性。

行政机构面对不承担政治责任的指责，对策之一是在审议和决策过程中，提供更多的公众参与机制。在理论上，公众参与本身并没有回答缺乏政治责任的缺失问题。但从实际情况看，这样可以使行政机构在民意约束的框架内决策。司法审查将继续承担大部分对行政机构进行监督的责任。

显而易见，监管和民主之间有冲突。然而，鉴于现代社会尤其是混合市场经济中，行政机构是不可或缺的。立法者不可能为所有的法律制定详细的实施细则。即便是能够做到这样，535位参众两院议员也不能实施和执行这些法律。因此，如前所述，我们需要将大部分权力授予属于执法部门的行政机构。下面我们将讨论监管型国家的具体法律规则。