20世纪末以来的能源政策：能源法精要

如果我们可以确切地说卡特和里根总统试图对能源政策进行重大改动，而这些努力失败了的话，我们同样可以确切地说老布什、克林顿、小布什和奥巴马总统在他们的任期内只对基本能源政策进行了小的修补。

布什总统签署的《1992年能源政策法》^[38]的目的是制定一套综合性国家能源政策，以期“渐进和持续地以低成本高效益和对环境有益的方式提高美国的能源安全”^[39]。该法由三十个章节和几个重要附件组成，包括对《公用设施控股公司法》的修订、鼓励新的投资者进入电力市场、对非公用设施发电厂商开放输电网、鼓励州监管机构考虑进行跨州的资源整合规划，以及对电动汽车提供补贴和税收优惠。该法也涉及放宽进口天然气和液化天然气市场，为独立的石油和天然气生产商提供税收优惠，以及为从油页岩和焦油砂及其他非常规方式生产的石油提供更多的税收优惠。

该法内容包括：为先进的洁净煤技术的研发、《公用设施监管政策法》（PURPA）中有关煤炭公司的可规避成本提供若干救济、洁净煤技术出口和为受《露天开采及地表恢复法》影响的公司等提供法律救济；核能监管委员会（Nuclear Regulatory Commission，简称NRC）的监管程序得以精简；成立国有的美国（铀）浓缩公司，为国际市场提供铀浓缩服务；要求政府使用替代能源燃料汽车；允许对清洁燃料汽车的投资降低税收，以及对风能及生物能项目提供税收抵免。此外，布什的国家能源政策规划要求，能源部长要制定一项成本最低的和对环境负责并减少温室气体排放的能源战略。这项立法也考虑促进节能建筑建设，进行电力需求侧的管理。

大约在同一时期，联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission，简称FERC）建议对天然气和电力行业进行重大的自由化改革。这些建议已引发各州州内电力零售的立法和监管改革。有关情况将在后面章节介绍。

克林顿总统执政时期，能源部首先于1995年7月颁布了《国家能源政策计划》^[40]，随后于1997和1998年相继颁布了相应的战略规划^[41]和《国家全面能源策略》^[42]。所有这些文件制定的主要目标均为：（1）能源生产和效率；（2）国家安全；（3）环保意识。

同样的，副总统切尼主持的国家能源政策发展小组于2001年5月颁布了白宫《国家能源计划》^[43]。报告的副标题指明了该计划的主题是“美国将来可靠的、可负担的和环保的能源”。通过这些文件我们可以发现，自1970年通过《国家环境政策法》以来的几十年里，立法中言辞的变化。我们也注意到，在联合国于1987年发布其报告《我们共有的未来》^[44]以后，政策的语言更倾向于可持续发展。尽管如此，《2003年能源政策法》议案的命运仍向我们昭示，美国的能源政策一如既往。

《2003年能源政策法》议案于该年的11月被提上议程，以期在年内剩余的时间内通过，以便于2004年再次颁布。总统全力支持该议案，该议案也被认定是布什政府国内政策的一项重大议程。这个议案在众议院的编号为HR6，并在参议院被合并到编号为S14的议案中。S14号议案包括了一个总额介于310亿到600亿美元、备受争议的税收激励清单和经修改的能源标准。在该议案的主要条款中，政府要为促进石油、天然气、煤炭和核能的开发而提供的超过180亿美元的税收激励计划。议案中获取两党支持的主要议项是通过税收激励，建设造价为210亿美元的天然气管线，从阿拉斯加向芝加哥输送天然气。替代能源也受到一些关注，法律中采用税收抵免和其他税收激励来鼓励此行业的发展。

该议案的另一个经众议院多次辩论的条款是废除《1935年公用设施控股公司法》。该法严格限制经营跨州电力设施的控股公司的业务交易。议案也试图对《1978年公用设施监管政策法》进行修订，特别是废止其对电力批发业务的强制购买和销售要求。本书后面章节将详细讨论这些要求。

《2003年能源政策法》议案的相关条款最终以《2005年能源政策法》^[45]的形式出现。布什总统的国家能源政策构成了《2005年能源政策法》的基础，并且它继续沿用以对能源生产和经济健康直接联系的假设预期为基础的能源政策设计思路。该法对电力行业的规定最为关键，这将在本书第8章详述。联邦能源监管委员会被要求就电力系统可靠性标准出台具体规定，以处理电网拥塞并避免大停电。该法还废除了《1935年公用设施控股公司法》，修订了《1978年公用设施监管政策法》，减轻了电力公司对小型电力生产商与热电联产厂商所具有的强制购买和销售义务。《普里斯·安德森法》（Price Anderson Act）规定的责任限制条款中的责任有效期被延长了二十多年，授权为先进核反应堆设计的研究与开发以及核电站技术验证项目的建设和运营提供资金。(www.xing528.com)

煤炭行业同样受益于《2005年能源政策法》，该法不仅简化了联邦土地租赁程序，还授权为洁净煤发电计划及其他项目提供16亿美元的资金支持。该法还为发展页岩油和油砂项目提供一系列矿权权益金^[46]（royalty）激励，以及生产激励与税收抵免。对天然气行业，该法使联邦能源监管委员会具有独家授权批准液化天然气接收终端项目，该法的直接目的就是缓解联邦与州之间的冲突。

《2005年能源政策法》还涉及可再生能源和非常规能源，以及资源保护。该法为太阳能、风能、生物能以及地热能提供一定的生产激励和税收抵免，并要求联邦的建筑物使用可再生能源技术。资源保护主要是通过促进使用符合清洁能效标准的建筑与家电。此外，该法还支持氢核聚变以及燃料电池技术的研究与开发。但是总体而言，对化石燃料的资金支持与对替代能源的资金支持的比例相比还是超过了四比一。

2006年国会大选使得民主党控制了国会，而第110届国会只出台了一部能源立法，即《能源独立与安全法》^[47]。该法的立法目的正如其标题所暗示的，希望借助可再生燃料、提高能源效率以及对温室气体进行捕集与封存，实现更大程度的能源独立与能源安全。该法有一些效果。它将汽车平均燃油经济性标准（Corporate Average Fuel Economy，简称CAFE）从每加仑燃油27.5英里提高到35英里。并且，该法支持加快发展太阳能、地热能以及能源存储的研究，其他条款还包括碳捕集和封存。但是，该法由于没有对有些问题做出规定，从而失去很大的重要性。该法没有采纳联邦的可再生能源配额制，也没能显著减少化石燃料税收补贴，也由此继续对化石燃料支持的传统能源政策。

虽然克林顿和小布什政府对于能源政策提出了许多立法建议，包括本章开始时提到的没有获得第108届国会前半程批准的重大立法建议，但这些建议本身也没有包含重大政策基调的改变。对此，我们可以做出两个一般性总结。第一，这些建议具有共同的战略目标，着眼于传统能源产业与传统能源。第二，虽然这些建议均在行文上关注可持续发展的主张，但都不过是着重宣传而缺少实质。实际上，这些建议均是新瓶装老酒，继续沿用以化石燃料为基础的主流模式。

随着2006年民主党赢得国会选举，2008年奥巴马当选总统，以及对全球变暖关注度的提高，在国家努力解决气候变化问题情况下，对能源政策进行重大改变的时机似乎成熟。但实际情况并不如此。事实上，第111届国会提出了两个主要气候变化法案。《2009年美国清洁能源与安全法》^[48]或者叫《Waxman-Markey法案》，引入了温室气体总量控制和排放交易机制，该法在众议院得到通过。而参议院提出了另一包含总量控制和排放交易法案——《美国电力法案》（American Power Act）或者叫《克里-利伯曼法案》（Kerry-Lieberman Bill），从参议员林赛·格雷厄姆从法案标题中撤回自己名字那刻起，该法案就已经注定要失败。

奥巴马政府通过财政资金支持以及强调“美国能源安全”概念的方式，推动形成新的能源政策路径。奥巴马总统通过《美国复苏与再投资法》^[49]即《经济刺激法》，为能源改革投入超过800亿美元，资助的范围包括智能电网技术、可再生能源与输电项目的贷款担保、可再生能源生产的税收抵免，以及提高能源效率与可再生能源研发。此外，总统的2011到2012年度预算，将部分化石燃料研发资金调整用于可再生能源和能效研发。但即便如此，美国政府仍然坚持传统的能源路径，不仅为核能提供180亿美元的贷款担保，还开放近岸海域用于石油与天然气的勘探。

2011年3月30日，奥巴马总统宣布一项能源计划，试图到2025年将美国石油进口削减为2008年的三分之一（2008年的进口量为1100万桶/天）。为实现上述目标，该政策建议：（1）通过负责任的近海石油勘探与开发，重新审查联邦公共土地已被出租但仍没有开发利用的油气租物的状态，采取石油和天然气生产激励措施，安全地提高国内石油与天然气的供应；（2）提高天然气发电比例，加强生物质燃料在交通运输业的使用；（3）使生物质燃料技术商业化，包括动工建设四个大规模纤维素或生物质精炼设施。（4）提高汽车和卡车的燃料效率标准；（5）通过补助和税收抵免，到2005年底向道路上投放100万辆电动汽车；（6）提高建筑物能效；（7）通过清洁能源标准来构建清洁能源市场；（8）拓宽对能源技术创新的支持^[50]。

一方面，这些政策的目标是合理的，这些政策也已经被讨论了至少三十年。另一方面，面对两党分别把控参众两院的局面，国会可能会支持发展传统产业如石油和天然气的开发，也许也能够继续实行建筑物能效计划，但就增加预算和提高节能标准无疑会遭遇阻力。清洁能源仍是进行公共普及教育和就能源未来进行协商的适当话题。