1900-1920年的能源法发展

在20世纪的前20年间，现代能源产业、现代能源市场以及联邦监管体系已具备了当今的轮廓。美国已不再是一个低能源强度的国家，而是成为依赖大规模、资本密集、集约化的跨州能源生产和分配的高能源强度国家。这种转变首先出现在石油行业，然后是电力行业。联邦能源监管的主旨是促进生产和保证产业稳定，偶尔也要平定由于一些能源公司行使市场垄断力量所造成的严重社会和经济波动。

在工业革命至20世纪这段时间内，煤炭一直都是主体能源。即便是今天，美国仍依赖煤炭生产一半的电力。上述期间，石油和天然气市场也得到了发展，标志着从煤到其他化石燃料过渡的开始。随着石油炼化和汽车业等终端用途的发展，油气需求不断增加，石油和天然气市场得以进一步发展。由于煤带有“肮脏燃料”的名声，人们更欢迎更洁净的石油和天然气作为替代能源。到1926年，石油占据美国能源市场份额的近五分之一。尽管发生了由固体化石燃料到液体和气体化石燃料的过渡，但是联邦政府从来没有放弃过煤炭。联邦政府没有坐视这种过渡，为支持煤炭行业，政府鼓励煤炭消费，详见约翰·G.克拉克的《1900-1946年间的能源和联邦政府化石燃料政策》^[9]等文献。

从结构上讲，煤、石油和天然气行业既有影响政府监管的相似之处，也有不同。它们之间的根本区别在于各类资源具有不同的业内竞争度和需求水平。在这三个行业中，煤的生产始终是竞争最激烈的行业。基本的相似之处在于，每个行业均存在运输瓶颈。对石油和天然气而言，管道是瓶颈；对煤而言，铁路则是瓶颈。

在20世纪的前20年内，石油成为大工业的代名词。由于联邦政府成功赢得反垄断诉讼，标准石油公司及其关联公司控制的市场由1900年的90%下降到1911年后的65%，详见“新泽西标准石油公司诉美国政府”案^[10]。尽管如此，32家石油公司仍控制了1919年石油生产的60%，30家最大的石油公司控制了1920年炼油能力的72%。

天然气在当时被认为是无足轻重的采油副产品，经常被废弃而不是被利用，天然气行业在初期的集中度很低。在20世纪初，只有小规模和地方化的天然气公司。城市煤气的主要应用是街灯，由当地煤气公司所控制。在20世纪30年代，人们开始接受天然气作为有价值的商品，天然气运输网络逐渐被几家跨州的管道公司所主导。天然气市场的发展，加之石油公司的市场力量，最终促使1938年《天然气法》^[11]的通过，联邦正式对天然气行业进行监管。

在能源行业的这段成长期内，能源市场由地方和州内市场发展为州际和全国市场。联邦政府对私人能源企业的干预是短暂和偶发性的，不同行业和不同能源之间得以在相互竞争之中发展和繁荣。一旦能源市场出现大的波动，主要是生产不畅或运输阻塞时，政府便会干涉以平息波动。总的来说，反垄断法支持下的进步主义^[12]，是第一次世界大战前的政府干预的动机所在。政府通过限制大能源公司滥用市场支配地位来保护消费者。比如，避免石油巨头控制跨州输油管线的《赫普恩法》^[13]，监管铁路煤炭运输的跨州贸易署，防止诸如国内石油公司滥用垄断地位的联邦贸易委员会（FTC），以及管制天然气和电力价格的各州公用设施委员会（Public Utility Commission），均是为了限制市场支配力量。(www.xing528.com)

第一次世界大战只是轻微地动摇了美国黄金时代的信心。约翰·克拉克教授在其著作《1900-1946年间的能源和联邦政府化石燃料政策》中认为战争巩固了私人能源企业的地位。他指出：“在欧洲的战争为工商业提供了通过扩大对外贸易挣取利润的机会。正如很多生意人所见，对已经充分扩张的联邦经济而言，美国实在是没有介入冲突的理由。”虽然联邦政府建立了第一个有权监管定价、运输和分配的美国燃料管理署（United States Fuel Administration，简称USFA），但该署并没有行使这些权力。除了在一些地方进行了诉讼外，该署的首要目标是调拨战争所需要的自然资源，而不是协调能源工业。

美国燃料管理署采用分级管理方式，集中力量于自愿服务、爱国主义和政企合作，而非对市场进行强力的联邦干预。结果是，在战争期间煤炭的产量并没有显著提高，价格政策失败，铁路运输商首先将煤运给出价最高者，煤炭配给监管缺乏协调，只是按地域进行分配。煤炭行业为其过度掌控国家能源市场付出了代价。在第一次世界大战高峰时期，石油和天然气取代了煤炭的地位。尽管如此，联邦政府继续支持煤炭工业。

可以理解，联邦对石油和天然气政策极其青睐，采取了与煤炭行业监管类似的模式。在第一次世界大战期间，对石油和天然气实行的限制政策包括燃料转换、许可证、定价和产量控制以及配给。这些控制没能最终整合成为总体能源政策的组成部分，并最终因停战而停止实行。

1900年至1920年期间的监管奠定了企业和政府之间的牢固合作关系。在20世纪的前20年，以下因素决定了能源市场的结构：（1）似乎是取之不尽的石油、天然气和煤供应；（2）资源生产和分配范围从地方延伸至区域和州际；（3）持续的市场扩张和能源利用效率提高（比如更低的价格）；（4）提高的市场集中度、集约性，实现规模化生产；（5）每个行业均存在运输瓶颈。

以上特点和趋势促成了延续至今的联邦能源监管模式的形成。联邦能源监管只是对市场情况被动地做出反应，兼管措施与被监管行业的发展相一致。监管者没有对能源市场采取全面的、协调一致的政策。相反的，对煤、石油、天然气和电力行业，按照每种资源的燃料循环进行独立的监管，且监管发生在生产、加工、分配和营销的各个环节。联邦政府是针对单个市场和行业，而非能源生产和分配的整个体系进行监管。