金融消费者权益保护-商事侵权责任法

第三节　金融消费者权益保护

一、金融消费者权益保护必要性

随着我国经济社会快速发展，人们财富水平不断提高，证券投资、个人理财、家庭保险等金融消费迅速膨胀。20世纪80年代以来，混业经营和金融创新的发展以及全球经济的日趋融合，在金融市场领域创造出日新月异、令人目不暇接的金融产品和金融交易模式。与此同时，金融消费纠纷大量出现且往往难以解决，成为影响金融业和经济社会发展的突出问题，金融消费者保护问题日益引起重视。

金融产品的日益抽象化、复杂化和金融交易模式的日益综合化、专业化，导致金融市场投资者群体的进一步分化与部分投资者的身份转化。面对这样的市场变革进程和市场主体分化格局，诸多市场发达国家将金融消费者保护列为金融改革的核心措施之一，并将对金融市场的监管上升到了保护金融消费者的高度。在我国由于金融业发展时间较短，加上金融业分业管理和经营的现状，使人们习惯性地依金融业不同领域来对参与金融活动的个体冠之以不同的称谓，如“存款人”、“借款人”、“投保人”、“投资人”等，并无金融消费者的概念使用，但是金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸，而且消费者与经营者地位的实质不平等在金融市场上表现尤为突出。

然而，问题是为什么可以把以营利为目的的金融市场投资者在法律上视为消费者，其中的法理根据是什么呢？银行、保险公司、基金公司和证券公司等是与广大百姓接触最为密切的金融机构，目前，各金融机构纷纷推出了品种繁多的金融产品和服务，金融消费的形式已从单一的银行存取款向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸。个人与金融机构之间的金融交易的实质是购买金融产品或接受金融服务的过程。个人与银行之间的金融交易主要是存贷款、信用卡业务等，由银行提供信用服务；个人与保险公司之间的人身和财产保险，以支付保费的对价获得人身和财产保障的服务；个人购买基金的行为包括两部分，主要的资金用于购买基金这个金融产品，而所支付的手续费、管理费和托管费则是接受基金公司所提供的理财服务的对价；在买卖股票中，个人交易的不仅是股票这种金融产品，也包括接受证券公司提供的经纪服务⁽¹²⁾。

金融机构具有雄厚的经济实力，拥有庞大的组织机构和各类专业的人才。交易双方不均衡的实力压缩了可谈判的空间。在分业经营分业监管的模式下，目前我国金融消费者保护的法律基础是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》，以及由中国人民银行、银监会、保监会、证监会等监管机构制定的规章制度。这些法规主要规范的是金融机构正常稳定的运行秩序，而且立法者本身主要来自金融机构和行业本身，对金融消费者保护方面鲜有直接涉及，或只作原则规定，消费者权益保护的目标不明确，操作性不强。在金融市场中，金融机构的地位日趋强势，金融消费者利益受损的情况层出不穷，而对金融消费者提供法律保护的力度显得相当有限，特别是《消法》已经远远不能适应现实发展的要求了。

二、金融消费者保护立法概述

日本在2001年4月实施了《金融商品销售法》保护的对象为资讯弱势方的当事人，包括自然人或法人，不仅如此，日本的立法还对“金融商品”进行了明确的界定，将“证券”扩展为“金融商品”，体现了金融统合立法的理念。2006年颁布的《金融商品交易法》规定，买入集合投资计划的个人买卖者也是金融消费者；依消费者合同法和消费者信用法，从事了与生活没有直接关系的投资活动的个人，也是金融领域的消费者。

英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。然而，在早期金融消费者这一概念并未被提及，且在相当长的一段时间内，监管当局保护金融消费者的立法目的也很模糊。1986年英国的金融“大爆炸”通过打破金融行业限制促进自由化和创新，使得金融体系在各方面都发生了巨变，英国2000年颁布的《金融服务与市场法》明确地将消费者保护作为金融监管的一个法定目标。根据该法，所有金融领域的个人或为个人目的的金融市场参与者都属于“消费者”。明确规定英国金融服务管理局(FSA)负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者提供进一步的保障。

澳大利亚于2002年3月颁布《金融服务改革法令》对金融消费者保护作了具体规定。该法令对澳大利亚的金融体系的监管制度作出重大改革。该法令以消费者主权为改革指导原则，目标在于建立一个可以加强保障消费者及促进市场健全性的监管架构。

我国台湾地区于2011年6月通过了“金融消费者保护法”，这是台湾地区金融消费者权益保护的重大突破，其也作为“三次金改”的重要举措予以推进。我国台湾地区“金融消费者保护法”主要规范了“金融消费者”的法律概念，设置财团法人性质的争端解决机构，构架了法制化的金融纠纷解决机制。“金融消费者保护法”共分为4章、33条。第1章“总则”(第1条至第6条)界定了金融消费者的法律概念，阐述了立法主旨，明确了主管机关、金融消费者争议范围等；第2章“金融消费者之保护”(第7条至第12条)阐述了立法原则，金融广告制作者、金融服务业者所负有的义务及赔偿责任；第3章“金融消费者争议处理”(第13条至第30条)规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序，赋予争议处理机构专业法庭功能；最后的“附则”部分(第31条至第33条)对争议解决的法律期限，施行日期做了规定。总的来看，在内容方面，该“法”的创新主要集中在“金融消费者”的法律界定、专门争议解决机构和纠纷解决机制的设立、金融服务业的法律责任及后果的明确等方面。

美国从20世纪60年代以来出台了一系列以保护消费者为目的的金融立法，构建起完善的金融消费者保护立法体系。美国金融法对金融消费者的保护主要涉及三方面：信息披露、民事权利(如平等信贷机会等)、保护消费者隐私以及防止在信贷发放、催收和报告过程中滥用权力。《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《电子资金转移法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等法令规定了金融机构合规经营的各种义务，赋予了金融监管当局各种职权。1999年《金融服务现代法》在放松管制的同时，也增加了大量关于隐私权、ATM服务、社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款。为应对危机2008年的金融危机，美国国会于2009年通过了《消费者金融保护局法案》，授权联邦政府成立了专门保护金融消费者的金融保护局(CFPA)，并且把保护消费者(consumer)和投资者(investor)免于受到金融欺诈作为一个主要目的。根据据该法，消费者是指个人或者为个人利益从事金融活动的代理人、受托人或代表人。除证券期货外的金融市场中的所有个人交易者，只要从事了属于由CFPA监管的金融业务范围的活动，不管是基于日常消费目的还是投资目的，均属于金融消费者。金融消费者保护的命题。

相比较而言，我国的金融消费者保护的立法远远滞后了，缺乏完善的金融消费者保护法律制度体系。我国现有的消费者保护法律体系对公众购买金融产品和服务也起到了一定的保护作用，但这种保护的程度还比较低，相关法律条款也不是十分清晰。比如《消费者权益保护法》、《产品质量法》能否适用于金融领域目前还存在一定的争议，《广告法》等法律也没有针对金融市场做进一步的细化，难以适用于金融产品消费领域。同时，在金融领域虽有《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等与金融消费者保护相关的法律，但这些法律并未对公众知情权、选择权、隐私权的保护以及金融消费者教育等制度作出系统的规定，金融消费者受到的法律保护远远不够⁽¹³⁾。

三、金融消费者的概念和特征

金融消费者目前并没有被我国的立法部门所接受，仅仅是学术和理论讨论中的一个概念，所谓金融消费者，“是不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”。⁽¹⁴⁾

金融消费者在我国是一个相对新颖的观念，伴随着消费者金融的发展而产生。消费者金融是指以消费者为对象，通过信用担保，提供商品、服务或资金借贷的金融活动。“在金融市场上，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。个人去银行办理存款时被称之为‘存款人’、与保险公司签订保险合同时被称之为‘保险相对人’，在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作‘投资人’。而在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下，存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说，选择一项金融服务也就是挑选商品的过程，个人就是金融市场上的消费者。”⁽¹⁵⁾金融消费是一种较高级别的消费，是随着个人消费需求升级而逐渐出现的。

作为消费者，金融产品消费者作为与其他消费主体有何区别，以及金融投资者有何不同，对金融消费者特征界定，是对其权益进行保护的前提，一般来说作为金融消费者具有以下特征。(www.xing528.com)

(一)金融消费者在金融交易中出于弱势地位

比起一般消费商品和服务来说，由于金融产品的复杂性，消费者作为个体，其信息处于更为劣势地位，他们不可能具体了解所有金融产品和金融服务提供商的收益变化和市场波动等方面的信息。更为重要的是，由于金融机构在信息拥有和传播方面占有主动地位，出于自身利益很难客观、公正和全面地提供金融信息，这使得消费者在参与金融交易活动的过程中处于相当劣势的地位，对金融产品提供者的甄别难度加大，信息不对称在金融领域表现得分外明显。金融市场本身具有很强的专业性、复杂性和技术性，多数消费者不具有获取、分析和理解金融市场专业信息的能力。消费者的这种弱势地位成为消费者权益容易受到侵害的直接原因。

(二)金融消费商品和消费者的特殊性

金融商品和服务构成了金融商品的实质内容，由于金融商品没有可供评定其价值的外形和质地等要素，因此消费者的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息。金融商品在风险形式、费用构成、利润结构、提前退出的惩罚机制、税费负担等各方面都有较高的专业性壁垒，这对消费者的专业水平提出了很高要求。即便金融机构一方提供了商品的所有信息，但是如果大量采用晦涩难懂专业术语，消费者仍然无法真正理解金融商品。金融商品是关于金钱的一类特殊商品，具有收益性及相伴而生的风险性。金融商品收益性的大小是通过收益率来衡量的。金融衍生商品更是因为以小博大的杠杆性，在交易时只需交付少量保证金即可签订大额交易，从而成为高收益金融商品的代表。有收益就有风险。金融商品总是伴随着信用风险、市场风险、操作风险等各类风险，金融消费者如果缺乏必要的风险意识或有关风险的信息，则极易遭受损失。可见，较之普通商品或服务而言，金融商品的信息对于消费者进行交易判断更具有决定性的意义，金融消费者保护规则亦应主要围绕着交易信息的提供与获取而展开⁽¹⁶⁾。

(三)金融消费者并非金融市场投资者

消费者与投资者是针对投资行为主体与消费行为主体而各自采用的称谓。因消费行为与投资行为之间的本质区别，消费者与投资者之间也确实存在本质区别，如前者的行为不以获取收益为目的，而后者的行为当然以获取收益为目的。但是，金融领域具有独特性，这两者在外观形式上十分相似，单从交易或投资的客观行为样态来说，无法将金融企业的客户区分为投资者和消费者。有学者提出，根据金融投资者与消费者的“资信授予”的具体标准，即如果自然人在金融契约关系中作为资信授予方，即交付资金并按合同获取收益，则该自然人个体应认定为投资者。如果自然人在金融契约关系中接受资金并支付资本使用的价格，则将其认定为金融消费者⁽¹⁷⁾。

四、金融消费者的权益保护

2008年世界金融危机后，美国的金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度。2008年3月发布了《现代化金融监管架构蓝图》，提出应该建立基于目标监管的监管架构，将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。2009年6月公布《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》，提出了成立一个独立的消费金融保护机构(CFPA)的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品监管的相容性；同时，赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月的《2010年华尔街改革和消费者保护法》要求创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。其他国家和地区也纷纷推出相应的加强金融消费者保护的法案或措施。

我国在这个方面却可以说刚刚起步，不仅缺乏金融消费者保护的专门法律法规和监管机构，甚至金融消费者概念也仅仅是在理论层面探讨。但是，我国金融市场却在飞速发展，20世纪90年代后金融市场框架基本建立，金融创新的提出及不断推进，使得金融产品和服务的种类得到了极大的丰富，结构也变得日趋复杂，花样繁多的新型结构性产品充斥在各种传媒广告中，资产证券化、期权期货产品等复杂的金融衍生品也开始在普通家庭中流行。但是，这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露，产品结构、收益、风险以及具体投资方向等等与消费者关系密切的要素或是没有披露或只是模糊地进行了披露。信息披露的不充分使得消费者在购买金融产品时显得极其盲目，金融机构工作人员向消费者推荐产品时往往只片面鼓吹产品的收益率，并不会过多提及产品具体的投资方向及风险，当金融产品只盈不亏的光环被打破时，消费者与金融机构之间的纠纷就会随之而来。然而，尽管有《消费者权益保护法》，我国金融消费者的权益仍屡屡被侵犯，不论是平时维权还是诉诸法院，其权益能够得到顺利维护的情形也很少见。例如，2010年12月28日上海市第一中级人民院召开理财产品纠纷审理情况新闻发布会就指出： 自2009年以来，一中院及辖区基层法院受理银行理财纠纷案件共计80件，且原告诉讼主体个人化。从案件最终审结的情况看，银行方面最终胜诉的案件占多数⁽¹⁸⁾。造成这种现象既有立法方面的原因，也有我国对金融业进行监管的原因，目前国家提出金融改革，并在温州等进行试点，而若要真正达到预期的目的，使得金融为我国经济的发展服务，必须要加强对金融消费者权益保护的立法和监管。具体来说，为应当从以下几个方面入手，加强我国的金融消费者的权益保护。

(一)全面修订《消法》，将金融消费者列入保护范畴

我国现行的《消费者权益保护法》制定时是在市场经济发展初期，金融市场还没有充分发展。因此，其对虚拟经济中的金融消费非常滞后，既没有金融消费者的观念，也没有根据金融消费的特点设计相关制度。金融服务不同于其他服务贸易的特点在于：无法通过一般的感观来判断金融服务的质量；融机构的高科技数据处理与业务术语的使用，更使得消费者难以凭借经验或常识来进行监督。另外，金融业的信用性使得金融服务往往持续很久，消费者经过比较长的时间才能发现金融服务的瑕疵。金融市场产品和服务的这些特性，以实体经济中的消费者交易为预设前提的现行消费者权益保护法显然无法为金融消费者提供全面的保护，因而必须对《消法》全面进行修订，以适应现实金融消费的需要。

(二)在金融消费者权益保护的制度设计必须体现出金融消费的特点

尽管同样是消费，但与一般的商品和服务的消费，金融消费由于消费对象的本质差别而有显著不同，所以在制度设计必须要考虑金融消费者特殊性。其实，我国证券、银行、保险领域的法律都原则性地触及了金融消费者保护问题，但其规定过于笼统，有的还不够明确，也不够全面，如《商业银行法》只规定了对存款人的保护。这些法律整体上都未规定监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责权限，以及金融消费者实际享有那些权利，这就导致了实践中金融消费者保护问题法律依据不够明确。因此，必须明确金融消费者的权利内容，如金融消费安全权、金融消费真情知悉权、金融消费自由选择权、金融消费公平交易权、金融消费损害赔偿权、金融消费者结社权、金融消费者受教育权、金融消费者受尊重权和金融消费者监督权等⁽¹⁹⁾。这样，在纠纷产生是才能切实保护消费者的合法权益。

(三)建立和健全维护金融消费者合法权益的监管机构。

20世纪90年代以来，对金融消费者权益进行全面、系统地保障这一理念逐步深入到金融监管的体制设计和改造之中。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”(Twin-peaks)理论，认为金融监管存在两个并行目标：一是审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利，通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。应根据监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能⁽²⁰⁾。但是，我国金融法律制度的落脚点仍然放在国家对金融机构的监管方面，立法者主要关注的是如何加强对金融机构外部监管机制和内部治理结构改革以维护金融秩序和促进经济发展，而作为金融产业最终用户的消费者权益尚未得到立法者的应有重视。我国《银行法》、《证券法》等金融立法中虽然也在其立法宗旨中写人保护投资人、存款人等消费者利益的内容，但是真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中却十分少见，这使得保护消费者权益往往成为被架空了的口号⁽²¹⁾。这样的金融监管制度的设计与构建，显然不利于保护金融消费者的合法权益与金融市场的健康有序的发展，应当参照美国、英国等国家和地区的做法，建立专门的金融消费者保护的监管机构，加强对金融交易和金融消费过程中弱势消费者提供保护，对强势一方加强监管。