国外经验：美国国家公园特许经营合同的成功案例

美国国家公园管理局将在公园内通过使用特许经营合同向游客提供必要和适当的商业服务供其使用和享受。特许经营业务将与公园资源和价值的保护保持一致，并示范健全的环境管理和管理工作。

9.1.2.1　特许经营合同

总则

商业性游客服务，有两种授权方式：一是通过特许经营合同；二是通过商业用途授权方式来授权。法律另行规定的除外。

第一条　特许经营政策

特许经营业务须遵守以下规定：1998年《改善国家公园管理局特许经营管理法》、在《联邦法规汇编》公布的《国家公园管理局管理条例》、《国家公园管理局管理政策》、《第89A号局长令》“特许经营管理”部分以及可能依据局长权限颁布的其他具体的指导方针。

第二条　商业性游客服务规划

商业性游客服务规划将在帮助公园实现预期的游客游览经历方面确定适当的商业行为的作用，并将纳入其他计划和规划的进程中。

特许经营管理计划或商业性服务计划将支持公园的目的和意义、独特的资源价值和游客游览经验目标，并将与批准立法保持一致。这些计划还将确定拟议的特许经营设施和服务是否必要和适当，并将考虑可供选择的办法。拟议的特许经营业务必须在经济上具有可行性，并得到一名合格的个人进行可行性研究的大体支持。

特许经营合同中授权的任何特许设施改善计划或任何服务都必须与正在讨论的领域适当核准的计划保持一致。核准公园特许经营权的决定将根据如下条件作出：

（1）确定设施或服务对其所在公园的公共使用和享受是必要和适当的，并且能够确定公园外的需求未能也不可能予以满足；

（2）设施或服务的提供方式能够进一步推动对环境、公园资源和价值的保护、保持和保存；

（3）在规划、设计、选址、施工、公用设施系统、建筑材料的选择和回收及废弃物管理中具体体现可持续原则和做法；

（4）提高游客对公园的使用率和享受度，而不会造成对公园资源或价值的不可接受的影响。

必须为必要的设施指定场地的数量、地点和规模，才能适当和圆满地使设施运作，并应强调设计兼容性；保护审美价值，以及自然和文化资源；并结合可持续设计概念。有关特许经营目的的租赁结构体系的信息，可以参照《第38号局长令》“不动产租赁”部分。

第三条　缔结特许经营合同

将在所有国家公园管理局特许经营合同中使用核定的标准合同语言。

第四条　合同的条款和条件

特许经营服务将依据特许经营合同授权，法律另行授权的除外。特许经营合同的期限一般为10年或以下。但是，如果局长确定包括所需的有重大改进措施的建设在内的合同条款和条件需要更长的期限，则局长可以给予期限最长达20年的合同。在这一方面，考虑到特许经营合同、资源保护、游客需求的财务要求和局长可能视为必要的其他因素，特许经营合同的期限应该尽量的短。

（1）修改

特许经营合同只能通过书面形式进行修改。在订立特许经营合同之后进行的修改必须符合现行的国家公园管理局的政策和指示。合同另外授权的除外，只有当服务项目不太重要且由现有服务的合理延伸组成的时候，才可以修改特许经营合同以提供增加的游客服务。

（2）延伸

根据《联邦法规汇编》的要求，可以对特许经营合同予以延伸。合同延伸或修改的签字权限必须与局长的授权保持一致。

（3）竞争

为了获得最好的服务供应商并使政府的利益最大化，国家公园管理局在特许经营合同的授予过程中鼓励竞争。国家公园管理局还鼓励在新业务活动产生时通过扩大服务范围参与美国印第安人、少数民族和妇女所有的业务。

（4）第三方协议和分特许经营

除非合同中明确规定，不允许有关于提供特许经营合同所需的特许经营或其他第三方协议，包括管理协议。国家公园管理局也可以为提供这些增加服务的新特许经营合同做广告。

（5）多公园合同

在一个以上公园单位开展业务的特许经营权所有人必须拥有每一个公园单位的单独合同。如果这些公园单位拥有共同的国家公园管理局管理或其在邻近公园区域（如跨两个相邻公园边界的公园旅行）提供服务的情况除外。

（6）终止

如果不履行合同规定或依据特许经营合同中明确规定的其他情况，则该管理局可以终止特许经营合同。

9.1.2.2　特许经营业务

（1）经营计划

经营计划是特许经营合同的一种展示，并将描述特许经营权所有人与国家公园管理局缔结的合同中所核准的业务责任。按照合同条款，国家公园管理局将每年对计划进行一次审查和更新。经营计划被视为特许经营权所有人履行合同义务的不可分割的一部分。

（2）服务类型和质量

向公园的游客提供高质量的设施和服务是国家公园管理局的目标。如果适当的话，特许经营合同将明确规定将以合理的费率提供设施范围、方便条件和服务类型。

（3）特许经营业务的评估

将对特许经营业务进行评估，以确保向公园游客提供安全和卫生且符合国家公园管理局环境、卫生、安全和业务标准的优质服务和设施。正如《特许经营权所有人业务评估计划》中所概括描述的那样，评估结果将为国家公园管理局管理层决定是否继续或终止特许经营合同以及特许经营权所有人在获得合格的新特许经营合同方面是否有条件行使优先权提供一个依据。

（4）特许经营权所有人的解释

将鼓励特许经营权所有人通过其设施和服务对其雇员进行培训，向其游客讲解公园的意图和意义及适当和可持续的管理，以及对资源的管理工作的正确认识。在合同需要提供解说服务时，特许经营权所有人将对其雇员提供正规的解说培训，或者将参加由国家公园管理局举办的或与特许经营权所有人共同举办的正规解说培训。

向公园的游客灌输对公园的正确认识可以通过多种方式来完成。例如，可以通过有导游的活动；设施的设计、建筑、景观和装饰；教育计划；解说菜单设计和菜单出售物；参加公园的整体解说计划等方式来完成。礼品商店的商品和展示也可向游客传授有关公园的历史，向自然、文化和历史资源以及可持续环境管理的知识提供机会。

特许经营合同将需要特许经营权所有人以符合及支持每个公园的规划文件、使命声明以及解说性说明中所明确表达的解说主题、目的和目标的方式向所有游客提供服务。

（5）商品

国家公园管理局将核准特许经营权所有人所提供的商品的性质、类型和质量。虽然在整个管理局内还没有具体的优先商品的清单，但将对那些能够诠释和提高游客对公园及其资源的认识和理解的商品给予优先重视。商品应该贴有解说性标签，或者包括其他说明商品与公园的解说性主题如何相关的信息。

每一个有特许经营活动的公园都要设有以公园特许经营服务计划或一般管理计划为基础的礼品商店使命声明。特许经营权所有人将根据公园礼品商店使命声明来制订和实施商品计划。商品计划必须要令局长满意，并且应该确保所出售或所提供的商品能够反映公园的重要性，并促进对公园地质概况、野生动物、植物、考古、当地美国土著文化、当地民族文化、历史意义和其他公园资源和价值观念的保护。计划还应该结合商品的污染预防和减少废物的目标和战略。

必须在价格范围内提供商品。在美国——特别是在公园的邻近地区——加工或手工制作的与主题相关的商品将得到强调。出售美国印第安人、阿拉斯加土著、萨摩亚人土著和夏威夷土著手工艺品的收入免除支付所有特许经营费。不鼓励出售国外商品，但也不予禁止。

（6）人工制品和样品

不允许特许经营权所有人出售任何违反法律、管理条例或国家公园管理局政策的商品。公园主管人员可以确定一些商品为当地敏感或不适合于出售的商品，或由公园主管人员酌定禁止零售。禁止出售具有历史、考古、古生物或有生物特征的原物、人工制品或样品。如果复制的历史、考古、古生物或有生物物品、人工制品或样品为明显的复制品且贴有明确的标签，则可以出售。

任何核准可由特许经营权所有人出售或展示的地质商品必须附有适当的教育资料和放弃责任说明书，明确说明此类物品不是由公园内部提供。任何复制品或地质商品的拟议出售，都必须在礼品商店的商品计划中予以说明。

（7）费率

国家公园管理局必须核准由特许经营权所有人向游客收取的一切费用。特许经营权所有人向公众收取的费率和费用是否合理，主要根据与类似条件具有可比性的设施和服务的现行费率和费用的比较进行判断，除非合同中另有规定。将对季节长短、最大负荷的提供、平均占有率百分比、可达性、有效性以及工人和材料的成本、赞助类型以及局长视为重要的其他因素予以适当的考虑。

（8）风险管理计划

特许经营合同要求每一个特许经营权所有人制订一个风险管理计划，该计划将由公园主管人员核准，并与《职业安全和健康条例》和《国家公园管理局特许经营风险管理计划》保持一致。(www.xing528.com)

特许经营权所有人负责以减少由于意外事故、疾病或伤害造成的风险和控制损失的方式管理其所有业务。为保证遵守风险管理计划，管理局将纳入一种风险管理评估方法，作为其对特许经营业务的标准业务审查的一部分。

（9）自然和文化资源管理要求

要求特许经营权所有人遵守适用于自然和文化资源保护的所有法律、规章条例和政策的条款。列于或符合《国家历史场所登记册》条件的特许设施的使用、维护、修理、修复、恢复或其他改变须遵守与文化财产相关的所有法律、行政命令、管理条例和政策的适用条款的规定。

国家公园管理局将协助特许经营权所有人认识和遵守由历史保护咨询委员会颁布的《历史财产保护管理条例》（《联邦法规汇编》标题36第800部分）。由特许经营权所有人控制的历史结构及其内容和博物馆物品将根据国家公园管理局指导文件所载的适当标准予以处理。

（10）环境计划要求

在游客服务的业务中，合同将要求特许经营权所有人遵守符合环境方面的目标：

1）遵守与人类健康和环境保护有关的所有适用法律；

2）在所有操作、建设、维护、采购、游客服务的提供以及合同项下的其他活动中使用最佳管理做法（Best Management Practices）。

合同要求特许经营权所有人制定、用文件证明、执行并遵守一项综合性的书面环境管理计划（Environment Management Program），要令局长满意，以实现环境管理的目标。环境管理计划至少必须每年更新一次，并且必须得到局长的批准。

环境管理计划必须说明由特许经营权所有人执行或有特许经营权所有人参与的、具有潜在环境影响的所有活动。环境管理计划的范围和复杂性可根据特许经营权所有人活动的类型、规模和数量而各不相同。

鼓励公园园长要求作为内容简介一揽子计划的一部分提交环境管理计划。国家公园管理局将审查特许经营权所有人依据合同对环境管理计划的遵守情况。国家公园管理局还将根据特许经营环境审计计划至少每3年对所有商业性游客服务进行一次环境遵守情况审计。特许经营权所有人将负责采取法律要求且在环境遵守情况审计期间确定的纠正措施。

国家公园管理局将协助特许经营权所有人认识环境计划要求，并将其作为对特许经营业务年度标准业务审查的一部分将环境管理评估包括进去。

（11）保险

特许经营合同将确定特许经营权所有人应该拥有的保险类型和保费的最低数额，以达到下列目标：

1）特许经营权所有人真正有能力支付由于操作人员的行为或过失造成的人身伤害、死亡或财产损失提供合理的保证；

2）保护政府不受潜在责任的影响；

3）保护政府不受由于操作人员的过失而导致索赔的潜在责任影响；

4）使公园土地上因火灾或其他危险损坏或毁坏的基本游客设施能够得到迅速的修理或更换。

特许经营权所有人不得在无责任保险的情况下开展业务。在有限的条件下，特许经营权所有人可以在没有财产保险的情况下开展业务，如《第45A号局长令》关于“特许经营管理”规定。

（12）食品服务卫生检查

在公园内或公园外制作食品或在公园内提供食品的特许经营权所有人必须接受检查，以便符合当地及各州机构、美国公共卫生局和食品与药物管理局的所有相关的健康和卫生要求。

（13）吸烟

一般来说，所有国家公园管理局特许设施都是禁止吸烟的。唯一的例外将是专门指定吸烟区和吸烟室。禁止通过售货机销售烟草产品。

9.1.2.3　特许经营财务管理

特许经营合同必须规定向政府缴纳特许经营费，或由财政部长根据对所涉及的具体合同向特许经营权所有人授予的特权的概值因素而确定的其他货币补偿。上述概值将在所投资金的合理净利润机会和合同义务的基础上评定。向美国缴纳税收的问题从属于保护和保存公园区域的目标以及以合理的费率向游客提供必要而适当服务的目标。

（1）特许经营费

在特许经营合同期限内向美国支付的特许经营费或其他货币补偿的数额必须在特许经营合同中明确加以规定，并且只能在特别出乎合同生效日期预期条件的意料之外的变化时才能进行修改。期限在5年以上的合同将包括一项允许在出现这种未意料到的变化时应财政部长或特许经营权所有人的要求重新考虑特许经营费的条款。财政部长和特许经营权所有人在这些情况下不能就特许经营费的调整达成一致意见时，上述条款将对具有约束力的仲裁作出规定。

（2）特许经营费特别账户

所有特许经营费和其他货币补偿将存人财政部的特别账户。根据1998年《改善国家公园管理局特许经营管理法》的规定，其中20%将用于支持整个国家公园系统内的活动，80%将用于提供游客服务和资助高度优先和迫切需要资源管理计划和业务的园林单位。

（3）记账系统

所有特许经营权所有人都将建立和保留一套利用书面日记账和总分类账户的账目和记账系统，以促进年度特许经营权所有人财务报告的拟定。

（4）年度财务报告

特许经营权所有人将被要求提交只反映他们被授权从事的业务的年度财务报告。

（5）向国家公园管理局的捐款

国家公园管理局不会向拥有或寻求获得或建立与管理局的合同、租赁或其他业务安排的实体索要或接受捐款或礼品。国家公园管理局也不会在任何情况下要求任何特许经营权所有人向管理局捐款或捐赠，包括在特许经营合同中纳入这样的要求。其他有关捐款的指导方针可以参照《第21号局长令》关于“捐款和筹款”的规定。

9.1.2.4　特许经营设施

（1）设计

特许经营设施的规模和地点应该由管理局来确定，对其预期目标来说必须是必不可少且适合的。所有特许经营设施必须遵守适用的联邦、州和地方建设法规，满足相应的可达性指导方针中规定的可达性要求。拟建的特许经营设施必须符合国家公园管理局的可持续设计、通用设计和建筑设计的标准。特许经营项目开发或改进建议必须进行符合《国家环境政策法》和《国家卫生政策法》规定的审查，审查的方式要与内政部长有关考古和历史保护的标准和指导方针的相关规定以及其他相关的法律要求保持一致。

除了公园总体设计要求之外，国家公园管理局还要在设计过程中进行价值分析，以分析设施、过程、系统、设备、服务和用品的功能。必须利用价值分析帮助，以最低的寿命周期成本来实现基本的职能，以便符合所需的性能、可靠性、环境质量、安全原则和标准。特许经营权所有人在现有合同和协议的期限内，分担国家公园管理局向职员和游客提供的最大限度地利用各种合理的计划、设施和服务的责任。适用的法律包括：

①根据1973年修订的《修复法案》的授权颁布的管理条例，该条禁止在联邦行政部门开展的计划或活动中歧视残疾人。

②1968年的《建筑障碍法》，该法对身体进入建筑物和设施作出了规定。

如果现有特许经营合同中没有确定相关可达性法律的具体语言，国家公园管理局将在年度特许经营业务计划中解决遵守可达性的问题。

（2）维护

特许经营合同将要求特许经营权所有人按照管理局可以接受的标准负责指定其使用的设施、土地和公用系统的一切维护和修理。只有在经局长确定的特殊情况下，才可以例外。所有特许经营合同必须按照特许经营合同中的规定包括一个现行的维护计划。维护计划是特许经营合同的一个展示，并将被视为是遵守特许经营权所有人的合同约定义务的不可分割的一部分。历史财产和文化景观的维护应按照符合内政部长的《考古和历史保护的标准和指导方针》中相关规定方式进行。

（3）公用设施和服务

公用设施包括但不仅限于电、燃料、天然气、水、废水和固体废弃物的处理以及通信系统。管理局可在可行的情况下提供与合同项下要求或授权的业务有关的公用设施供特许经营权所有人使用，费率应根据相关法律来确定。如果管理局不向特许经营权所有人提供公用设施，则特许经营权所有人将经局长的书面批准并按照局长规定的要求，自费从区域以外的来源获得必需的公用设施；或者在遵守合同中规定的条件下在区域内安装公用设施。

● 商业性经营业务在政府停工期间的关闭

《反不完备法案》（Anti-DeficiencyAct）要求联邦机构在未能颁布拨款预算案或通过一项连续的决议时随时中止一切非必要的活动。所有特许经营权所有人开展的计划和服务必须停止，必须要求游客在48小时内离开。

园区内的一切商业性设施和服务都将被关闭，以保护游客的安全和公园资源的完整性。这一政策的例外情况包括卫生和安全目的和保护环境所要求的特许，或支持被视为必要的公园业务活动（如执行法律）的特许。

位于过境道路（在公园外始建和结束的道路或公路，加上公园道路）和公路上的商业设施，如果开放不会导致增加公园的成本（例如，在人口站配备工作人员），那么可仍然开放。这些商业设施可以包括加油站、食品服务、商店和旅舍等业务或上述不会额外增加公共支出的部分业务。所讨论的商业设施应该从道路或公路上有直接通路，而不需要重开具有其他目的地的公园道路。

更加具体的关闭内容可受管理局内部关闭计划的指导。