重构国家与劳工关系：实现中国特色地方国家统合主义

2010年是中国劳动关系特殊的一年。一是因此时的劳工更多是进行“利益取向”型的抗争，大声疾呼地争取法律规定以外的利益［18］，而不再满足于国家依照社会主义传统对自己应尽的道义［19］，或在法律上赋予的自身合法应得的权利［20］。二是相较于之前的无视与无感，此时的国家不但意识到劳工民主的重要性，同时也更积极地让工会藉由诸如“工资集体协商”的方式介入并改善劳动关系与劳工待遇［21］。

不过，近十年前的Y乡羊毛衫行业经验却有许多值得今日借鉴与深思之处。因为在Y乡从事羊毛衫业的劳工，更早地对资方发动了“利益取向”的抗争，并藉由“诉诸具法律意涵的权利话语”要求甚或迫使地方国家介入，以期能争取到“自己认为合理的工资”。尽管该时的地方国家及其下属的劳动相关部门缺乏应对能力，且作为国统式组织的工会又极其孱弱以致无法控制该行业劳工，但因地方国家已然意识到崛起的劳工抗争对中央国家所重视的社会稳定与本地经济发展可能带来的巨大负面冲击，故很快便采纳资方建议，建立起有利于政企双方的“行业工资集体协商”制度。

从理论的角度视之，虽可将此制度的建立视为：地方国家欲借行业工会的建立而使国统式结构重新运作起来，而使自身得以从劳资的利益争斗中脱身，仅扮演监督该地行业协议执行良善与否的中立仲裁者，而非中央法律在地方的忠诚执行者。然因地方国家在制度建立之前已持特定偏好与立场，且过程中又不当地影响与涉入，导致国统式结构很快便无法对劳动问题的解决继续产生正面效用，并使得国统式结构中的“国家—劳资组织”关系上呈现出“低统”与“低合”的特质，而在“工会—协会”与“工会—劳工”“协会—企业主”的关系上反映出“无统”“无合”的特质。

在“国家—劳资组织”关系上，呈现出的“低统”特质，即是指行业协会成员不愿承担组织义务与遵守国家分派予协会的命令；而“低合”的特质，则表现为协会及其成员就工价、工商与税务与等议题，与国家进行合作的时间皆相当短暂^[55]。造成此特质之因，乃在于：①地方国家及其执法部门违背了协会建立时与协会所属成员所达成的协议，不愿充分授予协会自主运作所需之权，致使成员很快地便对协会离心离德，并使得“协会—企业主”关系产生“无统”的特质。②地方国家建立行业工资集体协商制度的目的，仅止于解决资方间竞相挖工抬价问题，并借此建立起可获受上层重视或升迁的政绩。因此，国家主要仍是与协会进行合作，而工会所扮演的只是附属性的角色。

其次，“工会—协会”关系中“低合”特质，主要表现为：行业工价的涨跌与否或调涨幅度，以及建立企业工会与否，皆取决于行业协会及其成员所议订的意愿。此种不对称的合作关系，仍是源于地方国家在解决工价争议问题时，对协会之依赖度较大，因而在协商制度中赋予其较实质性，但却本应属于工会的权力（如行业工会甄补与联系会员的方式）^[56]。此外，地方国家对于工会与协会双方不对称的权力安排，也直接导致了“工会—劳工”关系上呈现出“无统”的特质。

在中国工会研究中最具理论探讨意涵与价值的问题便是：行业工会身处在这种有“中国特色”的国家统合主义之中，是否更往劳工利益代表方向走进一步，从而为朝向社会统合主义转型之路提供了（哪怕是最起码的）正面作用？不幸的是，本文的回答是：正因“工会—劳工”关系呈现出的“无统”特质，从而帮助作为国统式组织的行业工会挣脱了“双重代表性”的枷锁，而更倾向于维护国家的利益与立场。(www.xing528.com)

在陈佩华的论述架构中，由于全总及其下属组织在政治体制中的位置，致使其会为了响应劳工自下而上要求利益代表的需求及压力，而与国家周期性地产生冲突。而陈之论述要得以成立，需满足两个前提：一是劳工知道工会的存在；二是劳工意识到工会在法律上应当担负“代表劳工”的义务。然而经作者实地访谈后，发现劳工普遍不知“行业工会”和《行业工价表》的存在。深究其因，仍与地方国家设立行业工资集体协商的“初衷”相关。由于地方国家所着力的，并非响应劳工对于工价过低的需求，而仅是为了搭建起一个对于“工价水平”信息相对透明的平台，以使企业主有足够的专业能力应对劳工利益导向型的抗争，同时也使劳动部门在工资争议解决时有一个“明文”且“具民主正当性”的依据。因此，如何让劳工既“无感”也“无视”于行业工会和工价表的存在，从而使劳工的需求和团结不会再于协商的过程中有所提升和凝聚，但却又能达成上述之目的，那么以下几种关键的制度设计便相当重要：①极大程度限缩行业工会“甄补与联系会员”的方式。②将行业工价的“涨跌与否”和“调涨幅度”多寡的决定权交予协会。这将使遇有工价争议的劳工在知道《行业工价表》存在的情况下，也不会依此作为利益诉求的参照。③尽可能限缩《行业工价表》公布的范围，并允许劳动部门实行下浮式强制执行的方式解决工资争议。但是，这些制度设计却也是造成“工会—协会”关系呈现“无合”与“工会—劳工”关系产生“无统”特质的关键原因。因为当工会无法与基层劳工产生实质且紧密的联系，则其定当无法与协会从事“对等”且“持续”的合作。换言之，即便工会想有所作为，但只要在此套制度下，自身高度的“社会功能”属性必然决定了其所能依靠的只能是国家而非劳工［22］。

那么劳工是如何看待此一制度化的发声管道呢？此套制度设计究竟对劳工的权利造成何种影响呢？如果我们从西方“劳工权利建构”的历史角度视之，将能清楚对比出中国及本案例中的地方国家与西方先进资本主义国家，在应对劳工通过集体行动以进行利益取向式抗争时，于“国家选择的策略”和“劳工权利建构的过程与模式”方面所呈现出的极大差异。

在西方，劳工往往是在宪政已赋予其国家不能侵犯的自由权／民权和政治权的基础上，通过劳工运动向资方争取其个人和集体权利，并进一步影响国家藉由保护性立法以使上述权利与权益获得法律上的地位，如组织、罢工与集体谈判权等劳动三权［23］。换言之，西方的劳工是凭借着自由权和政治权，以及藉此延伸出的工业公民权等“积极性／工具性权利”，方能争取到自身所需要的权利和利益，并取得在20世纪广泛享有一系列社会权利的成果。值得注意的是，社会权利是消极的、实质性的权利，其必须依赖作为工具的自由权、政治权与劳动三权等积极权利的争取方能享有［24］。相反的，中国劳动权利建构的初始条件却与西方截然不同。因为体制的限制，中国的劳工并无法利用宪政所赋予的积极性／工具性权利，进一步争取到产业领域中最为重要的劳动三权。尽管如此，他们在实质性个体权利的享有程度上，却已拥有丰硕的成果，只不过这是来自于国家主动地赐予，而非自主争取，且无法藉由程序性权利以争取到更多延伸出来的权利［11］。

而Y乡羊毛衫业的案例则是中国模式更淋漓尽致的展现。尽管中央国家得利于改革开放前已存在能有效控制或避免劳工动员的“国家统合主义式组织体制”，并在改革开放后便很快地建立起一套“个体权利式的法律架构”（individual rights-based legal framework），同时更积极主动地通过了许多“保护性立法”（Protective legislation）以满足劳工需求［25］［26］。但因地方国家经常基于经济发展之考量而选择性执行保护劳工的法令，同时国家统合主义式组织因在基层（对农民工的）组织真空和运作失效以致无法吸纳、代表甚或传达劳工及其利益，从而导致了羊毛衫行业的劳工向地方国家以“形式上维护法定权利”的主张争取“法定权利以外的合理工资”。然因中央国家并未赋予其争取集体利益所需的“集体权利式法律架构”（collective rights-based legal framework），故其集体行动规模化与激进化程度便持续升高。为求应对，地方国家便在资方的协助下，藉由订定出一张形式上近似甚或高于（立基于个人权利式法律架构）法定最低工资但却明显低于各厂支付价的《行业工价表》，以降低劳工上访的动因、弱化跳槽的诱因，并藉此拆除可能点燃劳工集体行动激进化的地雷引信。

据此，与西方立基于民权与政治权而争取到的集体谈判权之模式相较，Y乡羊毛衫行业劳工的“集体权利解构过程”则显示出：缘于“国家—资本”合谋、操控甚或禁止劳动三权而建立起的行业集体协商制度，非但牺牲了劳工的利益，同时也对该地羊毛衫行业发展造成长远不良之影响^[57]。