地区出牌：不做嫁衣——劳动社会评论

“地区出牌”中的“地区”同样指地方政府和基层政府，与上述“地方”的不同之处，在于这里所指的是“地区之间”。例如，“广东省”与“四川省”之间，“苏州市”与“盐城市”之间，等等。“地区之间”的政府“出牌”与“中央与地方之间”有所不同。

人力资源的载体是个人，其溢出效应随个人的运动而变动。载体运动到哪里，溢出效应的原点就出现在哪里。个人的这种运动受到自身价值和能力的影响，也受到体制和制度的影响。在计划体制下，个人很少变动，基本是固定在某个单位、某个地区。这种条件下，某个城市对于本市人力资源的投入，其溢出效应较多地体现在本市，投入和收益之间有较高程度的正向对应。

如果体制变化，劳动者跨地区流动，并且流动频率较高，人力资源投入和收益之间的正向对应就会发生变化。市场化改革和全国统一劳动力市场的建立即导致了这样的变化。

1.人力资源流动的错位效应

“错位效应”指的是人力资源投入与收益之间的关系因为流动而产生不一致。当人力资源随其载体跨地区流动的时候，会导致输出地政府做较多投入之后较少获得产出，输入地政府较少投入却得到较多产出，两者之间在投入和产出方面产生错位。

例如，四川省的农民较多地离开四川到广东打工。他们在四川省接受了初级教育和中等教育，也接受了引导性和转移性培训。这些教育和培训的投入除个人之外，很大比例出自四川省各级政府。但是，他们并没有在四川省使用人力资源，而是在广东的企业提供生产力，为广东政府提供税收和教育费附加。广东省却并没有给他们进行前期的人力资源投入。四川省与广东省之间在人力资源投入和产出方面出现了错位。

一个基本趋向是，四川省流出的多是人力资源水平较高的农民工，人力资源水平低的农民工较大比例地留在了本地。后者因为人力资源水平低，当地政府需要给他们做更多投入，以便适合当地生产的需要。这是人力资源投入的追加。同时，四川省还需要对“准”劳动力继续投入。这些投入都出于公共财政，而公共财政的财力是有限的。由此，这些人力资源投入都将减少其他公共产品，并压低当地工资，导致人力资源收入低下。这会加大四川省人力资源收入与广东省的差距。而差距加大会导致四川省人力资源的更多流出，使四川省人力资源存量再走低。

广东省从四川省流入的多是人力资源水平较高的农民工。鉴于劳动密集型企业的特点，广东省几乎不需要正规的培训就能让他们产生生产率。因为免去了或减少了人力资源的培训投入，广东省可以将这些成本转化为工资，以较高的工资吸收外地较高品质的人力资源。这些较高品质的人力资源能够直接提供较高的劳动生产率，既可以促进经济发展又可以支撑工资水平的提高，从而形成良性循环。

在错位效应下，一些地区投入多，回报少；另一些地区投入少，回报多。这导致流出地政府不愿意投入，以免给他人嫁衣裳。流入地政府也不想投入，因为其可以用较好的工资吸引流动者。并且，输入地政府倾向于认为，这些流入本地的农民工并不会“忠诚”于输入地，很可能还流向其他地区。如果对他们提供培训，因为回收成本的周期长，短期内收益低，很可能等不到收益期到来他们就又流动到其他地区了。因此，输入地政府更不愿意培训这些人了［26］。

2.人力资源流动的汲空效应

“汲空效应”指的是在城乡二元体制下，人力资源随其载体跨城乡流动，其结果是农村投入所形成的人力资源被城市吸走，农村只剩下了人力资源水平低下者，变成了人力资源的“洼地”。

城乡人力资源流动带有一般性的错位效应，同时也具有特殊的汲空效应。这种汲空效应与城市对于农村的体制安排有关。如果说错位效应与经济和效率较多地相关，汲空效应则与制度安排、城乡关系有关。

国家人力资源投入政策在计划时期和市场经济前期的一个基本特点是偏重城市而忽视农村。与城市相比，国家对农村人力资源的投入少，农民因为收入水平低人力资源投入也少［27］。2000年，城市劳动力的平均受教育年限达到了12.2年［28］，而同期农村劳动力的平均受教育年限只有7.8年。国家对农村的物力资源投入也少，所以农村的物力资源或生产资源的水平低。农村物力资源水平低则导致了两个后果：一是生产效率低，从而人力资源的收益低；二是高端人力资源缺乏发挥作用的条件，难以找到匹配的生产资料和生产方式。现阶段的农村物力资源配置，并不需要高知识和高技术的人才，它更多地需要传统技术和经验［27］。

城市则与农村不同。国家对城市的人力资源投入多，物力资源投入也多。这二者的结合导致了两个效果：一是城市人力资源发挥作用的条件好，人力资源与物力资源的匹配程度高，从而收入高；二是城市的生产率高，因此人力资源的收入水平也高。

农村与城市之间人力资源收入水平的差距与人力资源发挥条件的差距二者叠加，导致了农村人力资源大量流出农村、进入城市的趋向［29］。并且，这一流动具有单向性和不可逆性，与地区间的可能的双向流动、可逆流动形成对比。

农民向城市流动的动因除上述“收入动因”和“匹配动因”之外，还有较强的“补偿动因”。由于国家对于农村人力资源投入薄弱，农民自身的投入在农村人力资源的投入中占了较大的比重。在计划经济时期和改革初期，农村的基础教育和中等教育经费主要来自农民自己的筹资。农民自己缴纳上学的学费和杂费，同时又缴纳税收和教育费附加。学费占家庭人均纯收入的比重逐年上升，2001年城镇家庭这一比例为56.78%，而农村家庭这一比例则高达164.59%［30］。从2007年开始，国家在农村实行免费义务教育，减轻了农村家庭的负担。但是，农村学校的经费依然较多地来源于基层财政。在农村义务教育的投入中，县级财政负担教育经费的87%，省级财政负担11%，中央财政负担2%。这种负担结构与中央政府财政收入占全国财政总收入的57%，省级截留的财力不断增加的状况不相称［31］。由此，从人力资源投入的属性分析，农村人力资源的公共性比重较低，私人性比重较高。当农民对自己的人力资源做了较多投入之后，就更强烈地要求实现人力资源的价值，以较多的收益补偿所支付的成本。当在农村和农业中难以找到发挥作用的条件，难以得到合理收入的时候，农民就有更强烈的动力向城市流动。

城乡收入差距、人力资源匹配差距和私人投入差距三者共同作用，产生了极强的从农村走向城市的流动。农村高水平人力资源几乎全部流出，新产生的高水平人力资源即时流走；逐渐地，中级乃至低级人力资源也越来越多地流出。所留下的多是人力资源低下者。这即是农村人力资源流动的“汲空效应”。

汲空效应导致了农村生产效率和收入的低下，农民普遍缺乏人力资源投资能力。一些农民为了流向城市尽管有意愿作人力资源投入，但是缺乏投入能力。

地方政府人力资源投资的着眼点是贯彻国家的义务教育政策，培训基本的农业生产技术以及农民转移到城市打工所需要的基本技能。这些投入都处于“基础层面”，即防止汲空效应造成过度失衡。对于高水平人力资源的培训投入，在“汲空忧虑”下缺乏积极性。

特定地区人力资源流动的趋向特点是：高水平人力资源的流动半径较短，多是在本市或本省，中低水平人力资源的流动半径较大，有较多的人流向他省。如果认识到了这个特点，市级政府和省级政府对于本地农村人力资源做较高投入会产生较好的效果。然而，很少地方政府认识到这样的特点，也就较少投入。

城乡人力资源投入（以及物力资源投入）的差别、农村和城市生产效率的差别、农村人向城市的流动三者之间存在着同时和继时的互动关系。国家对农村人力资源（以及物力资源）投入的差别待遇导致农村生产效率和收入低下（与城市差距拉大）；农村在收入、匹配方面的差距导致农村人向城市的强烈流动；农村人力资源离开农村导致农村人力资源存量和增量以及物力资本投入的低下。在这种持续循环中，农村的中高人力资源被汲空，人力资源整体水平被“削尖”，不仅农民弱化了人力资源投资能力，而且当地政府弱化了人力资源投资意愿。

3.人力资源流动的聚合效应(www.xing528.com)

从人力资源跨地域流动的当前“版图”看，其结果是形成在某些地区的聚集。一些地区聚集起优质的人力资源，这些人力资源之间彼此促进，更高效地提高生产率和促进经济发展，人力资源也获得了较高的回报；较高的回报进一步促进人力资源聚集，直到某个临界点。这就是人力资源流动的“聚合效应”。

人力资源的主导流向是向初始存量较高的地区聚集［32］，高人力资源水平的劳动力倾向于流入人才充裕的地区，而不是漫无边际的随机流动。例如，全国高校毕业生择业偏好于北京、上海、广州等大城市，以及长江三角洲和沿海发达地区。从各省内部看，主要集中在省城和一些省属中心城市。农民工的流动也带有这样的趋向。

人力资源为什么向人力资源存量较高的地区聚集？一个解释是在这样的地方会产生人力资源的“传递效应”。人们在人才密集的地方可以通过向更多人学习以提高自己。通过人力资源在人们之间的密集传递，通过向更多异质性或高水平的人力资源学习，每个人的人力资源水平都得以提高。而且，整个地区的人力资源水平也得到提高［32］。就个人来说，聚集是人力资源投入和积累的重要手段。

就地区来说，人力资源的聚集会产生生产率的“齐升效应”。第一，地区人力资源的存量和质量出现整体提升。而且，这种提升并不花费本地的成本。第二，节约人力资源共生的成本。如同物力资源规模性配置能够产生规模效率一样，人力资源的聚集也产生规模效率。三是经济效率的整体齐升。当地区人力资源“木桶”的“短板”以及木桶的各个“板”都相继提高之后，这个木桶的容量必然提高。也就是说，人力资源的聚集既提高个人的生产率也提高地区整体性生产率。四是物力资源和技术资源吸收能力的提升。当一个地区的人力资源水平提高之后，就有优势条件吸纳外地的物力资源和技术资源［33］。这些物力资源和技术资源因为可以得到更适配的人力资源，产生更高的效率和回报，所以愿意进入聚集地区［34］。

“齐升效应”使人力资源载体即劳动者能够得到较多的收入，得到较好的人力资源发挥条件。这促进外地人力资源进一步向本地聚集。人力资源的流出地则可能出现相反的走向，人力资源水平下降，规模效益弱化，地区生产率提高缓慢，对外部物力资源和技术资源的吸纳较少。结果就是，各地区在人力资源增长和生产率增长方面表现出特征鲜明的“马太效应”［33］。

聚合效应无疑会影响到人力资源投入。人力资源聚集地区在聚集效应的“场”形成之后，几乎不需要多少人力资源投入就能聚集起丰厚的、高水平的人力资源，以致对人力资源投入缺乏必要感和迫切感。人力资源流出地区则变成了“洼地”，即使做较多的投入也留不下人才。在后一种地区，一个好的选择就是只做最基础的投入，以及当流出的农民工能够向家乡汇款、解决“三农”问题的时候，做适当的“促进转移”性投入。

4.广东省和山西省的比较

对广东省和山西省农民工的问卷调查表明，两省在农民工培训方面具有不同的政策取向。

广东省是农民工流入大省，从其他省市流入的农民工数量远远超过来自本地农民的数量，而本地农民工流出较少。山西省则与广东省形成对比，外来农民工流入少，本地农民工流出也少。在调查对象中，广东省来自外省的占72.8%，山西省来自外省的只占34.4%。

数据分析发现，广东省被调查者参加培训的情况比山西省差。对于“近三年以来参加进城所需要职业技能培训的情况”，广东被调查者中参加过1次或2次的较多，山西参加过3次及以上的较多（见表1）。

表1　近三年以来参加进城所需要职业技能培训的情况（%）

广东地区的打工者参加政府主办培训的人数较少，山西较多。打工者参加广东省各级政府主办的培训的人数仅为9.6%，山西参加过山西省各级政府主办培训的人数为29.4%，远高于广东省（见表2）。

表2　受访者参加职业技能培训的主办单位（%）

广东打工者所参加的培训由政府出资的较少，山西较多。广东的打工者的培训费“完全由政府负担”与“个人缴费和政府补贴相结合”的为8.7%，山西为10.6%，稍高于广东（见表3）。

表3　受访者参加职业技能培训的费用支付主体（%）

广东和山西比较一致的是，两省各级政府都对本省人提供培训较多，对外省人提供较少。在广东的被调查对象中，本省户籍者获得过广东省各级政府培训机构培训的占24.3%，外省户籍者只有8.1%。在山西的被调查对象中，本省户籍者获得过山西省各级政府培训机构培训的占68.9%，外省户籍者只有21.5%。在广东的被调查对象中，本省户籍者的培训费用“完全由政府负担”与“个人缴费和政府补贴相结合”的为19.2%，外省户籍者的相应数字仅为7.7%。在山西的被调查对象中，本省户籍者的培训费用“完全由政府负担”与“个人缴费和政府补贴相结合”的为29.1%，外省户籍者的相应数字仅为2.4%。

以上数字表明：

（1）无论广东还是山西，各级政府都侧重于培训本省户籍的农民工，而相对忽视外省流入的农民工。对其的解释是，本省户籍者有较大的可能留在本地，既可以解决本地的“三农”问题，又可以为本地城镇的经济发展和工业化做出贡献。外来工培训因为不能解决本地三农问题，并更可能流动到其他省去，所以较少对这些人提供培训。

（2）广东和山西相比，广东省明显属于输入地，山西省的本地性较强，这使得广东省政府所主办的培训少，政府出资也少。

这些数据在一定程度上印证了本节的分析：“地区出牌，不做嫁衣”。

国家部委的文件其实强调了输入地政府对外来农民工的培训任务。“中央财政对东部7省（直辖市）的就业补助资金，主要用于跨省外来农村劳动者的职业技能培训补贴”［6］；“中西部省份以培训农村新生劳动力和农村富余劳动力为主，东部省份以培训在城镇务工的农村劳动者为主。”［35］这样的政策在各地区“不做嫁衣”的导向下受到了不小的阻力，难以得到较好的执行。