性质认识的有限性及需求把握的有限性介绍

1.性质认识的有限性

在20世纪50—70年代的计划体制下，所有工人都属于国家体系，其收益几乎完全由国家享有，国家的投入和收益之间完全对应。由此，国家承担了全部的人力资源投入。从幼儿园到大学，从进入单位的培训到“五·七大学”“七·二一”大学以及“夜大学”，都是国家投入和创办的。此时，人力资源属于完全的公共品。

1978年开始的改革改变了人力资源的公共品性质。在市场化进程中，出现了独立经营的私人性质的企业，也出现了到劳动力市场谋职、获取市场性收入的农民工。这就导致了“准公共产品”的投入难题。在这一进程中，国家对于这样的转变、对于这一转变导致的问题缺乏研究。既较少研究人力资源的属性和“准公共产品”的投入产出规律，也较少研究人力资源投入的正当性和责任体系。以致相应政策理论基础缺乏，对农民工人力资源的公共产品属性认识模糊，对其溢出效应认识不足。一些官员认为农民工接受培训是他们自己对未来的投资，最终受益的也是其自己，政府没必要揽事上身［13］。这样，国家和各级政府就只做相当有限的投入，而且投入量低于公共部门应该承担的份额。

现有政策在相当大程度上是“问题取向”和“应急取向”的。例如，因为农民贫困、“三农”问题破解困难，所以提出培训农民工，促使他们进城打工，实现稳定就业、减少回流。这样的应对局部问题的政策和所产生的效果，与根据规律和正当性设计的政策在“科学性”上相距较远。这也决定了各级政府限于解决当前的急切问题，仅做应急性投入，而缺乏整体和长远关照。

2.需求把握的有限性

农民工培训政策应该基于需求，包括国家的需求、用人单位的需求和农民工的需求，在属性上应该包括量的需求和质的需求。然而，由于人力资源的特征，这方面的需求很难测定。

第一，价值的模糊性。人力资源具有多维性，包括智能资源、品德资源、品格资源、精神资源等，这些资源的质和量都具有内在性和模糊性，其“用途”具有多样性和溢出性。其质量和效用都难以数量化，从而也难以测定对其的需求。与人力资源相比，物力资源投入的价值量的测定相对容易。例如，建立一个工业园，吸纳100家企业，需要投入多少财力，能够增加多少GDP、实现多少财政收入、增加多少就业，其价值都相对容易测定。政府投入显然会在各种价值之间权衡，选择价值量最大者。鉴于人力资源的价值量不能确定，物力资源作为“看得见”的价值就会占优，从而挤占人力资源的投入。

第二，适用的高弹性。首先，同一个工人具有多维性人力资源，一个建筑工人可能会绑钢筋，也会刷漆，还能当工头。由于单个工人的兼业性，还有众多工人之间的可替代性，很难确定全社会需要多少钢筋工，多少漆工。其次，同一种通用性人力资源可以用于多种行业，一个电焊工可以在造船公司使用人力资源，也可以在建筑队、在物业公司使用同样的人力资源。这样，很难根据造船行业、建筑行业的数字统计电焊工的缺口。再次，两个不同技术水平的焊工可以焊同一工件，其中一个基本合格，另一个高质量，但这都属于“适用”范围。这样一来，很难统计人力资源水平尚有多大差距。如此，人力资源适用的高弹性决定了其总需求难以测定。

第三，岗位的动态性。无论是产业结构还是劳动力市场都带有很强的动态性，处在不断的调整和升级之中。全社会需要多少劳动力、需要什么样类型的人力资源、什么品质的人力资源，都处于快速变化中。这也为测定需求设定了难题。

以上三个因素都导致国家不知道应该和必须投入多少。此时的一个基本倾向就是根据稳健原则做有限投入，而这种有限投入低于实际需求。

3.收益把握的有限性

人力资源的投资收益具有不确定性。一门技术能否转变成收益、会在什么时候转变成收益、能够转变为多大的收益，都具有不确定性质。国家并不具有充分理性和完全信息，也没有足够的能力测算1亿元的培训投资能够产生多少收益。收益的难以测定导致了投资中的犹豫和保守。

人力资源投资具有不可撤回性。对于物力资源投入，政府如果发现投资方向不对，可以将已有固定资产卖掉而部分收回投资；而投资于人力资源，如果到后来发现投资失误，其损失不可挽回。这导致了人力资源投资的风险［14］。假如国家根据当前统计的岗位空缺，安排给100万农民工培训数据录入技术，而当培训完成之时，新技术使录入实现了自动化，这些经过培训的人就被闲置了。诸如此类的投资风险很难预测，收益的测算也只能做到有限准确。这在很大程度上制约了人力资源投资。(www.xing528.com)

4.收益产生的时滞性

人力资源投资与收益之间的间隔一般较长。“十年树木，百年树人”。人力资源投入确实会产生收益的长期增加和总体增加，但是在当期却“不可见”。就政府而言，这基本是“本届投入成本，后届获得收益”。然而，人力资源的投入却是当期性的，政府政绩的考核也是当期性的。这种投入和收益的“时间错位”，会导致政府投入的畏缩，更倾向于为当前政绩而选择其他短期投入。

以上四个因素共同作用和交互作用的结果使国家和各级政府的农民工培训投入具有“有限性”。其含义之一是“非普遍性”和“非普惠性”，即并非每个需要培训或每个有培训需求的农民工都得到了培训，也并非每个培训参加者都得到了较高质量的培训，而是农民工中只有某些人得到了某种程度的培训。

根据统计，中央和地方各级财政2010年共支出农民工培训资金78亿元［15］，当年全国农民工总量为24223万人［16］，据此计算，各级财政资金投入每个农民工的培训资金平均为32元。2011年，各级财政共安排农民工培训资金约80亿元［17］，当年全国农民工总量为25278万人［18］，每个农民工的培训资金平均也为32元。32元钱不可能给一个农民工提供一次培训，甚至不够其培训补贴。

另一个统计数字是，“十一五”期间全国共有4500多万农村转移劳动者参加了培训［17］。由此计算，2006—2010年期间每年平均培训900万人，如果取中值则为2008年900万人。2008年的农民工总数为22542万人［18］，则当年得到培训的农民工仅占0.04%。

投入的有限性导致了近些年农民工培训的以下特点：

（1）部分性。仅有少数农民工得到了培训，被培训的农民工类似于一个“盆景”。

（2）低层性。培训内容多是低层次的技能和技术，包括电脑操作、服装跟单、美容美发、烹饪、家电维修等。这些技能在市场上相对饱和。对于中高层级的技术，例如车、钳、铆、电焊等，培训数量较少［19］。其结果，一方面是用人单位缺乏高技能的技术工人，另一方面是参培以后的农民工找不到工作［20］。另外，由于农民工职业培训补贴标准总体偏低，部分优质培训机构也不愿加入到农民工培训中来［17］。

（3）短期性。有限的资金较多地用于短期培训。据调查，参加职业技能培训的新生代农民工，38.44%的培训时间为半个月以下，22.44%的培训时间为半个月至1个月，15.56%的培训时间为l～3个月［17］。

（4）形式性。一些培训流于形式，务实差，实效差。培训中重“项目”“工程”建设，轻专业、行业培训质量标准建设；重参加培训的规模数量，轻培训的质量效益［21］。

有些乡镇政府在临近年终时为了完成培训考核指标，匆匆忙忙召集一些农民，发放一些劳务补贴，突击几天把培训费用花完［22］。随着农村劳动力转移的不断推进，大多年轻力壮且受教育程度相对较高的劳动力已经实现转移，在农村沉淀的劳动力“三化”（老龄化、妇女化、没文化）突出，转移的意愿弱。他们不应是农民工转移培训的重点，但现有培训对象的很大比例却正是这些留守人员，即使培训了也很少产生转移就业的实际效果［23］。

（5）低效性。政府的行政性方式造成资金使用的低效率。研究表明，政府公共部门培训项目的效益低于私人部门特别是企业在职培训的效益；政府财政支持的针对弱势人群的培训对于改善他们的收入、就业状况往往不起作用；即使是在短期内，效果也并不理想［24］。然而一般说来，政府较为重视政策制定，轻视效果评估；报告说产生了巨大效果，实际效果不明。