国家农民工培训政策的出发点：劳动社会评论.第1辑

“溢出性”是国家制定农民工培训政策的重要推动力。国家的诸多文件都强调加强对于农民工的职业培训。国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）、国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）有专门章节要求加强农民工培训。除这两个国家级别的文件之外，国家制定的关于农民工培训的政策还有：《国务院办公厅转发农业部等部门2003—2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发〔2003〕79号）［2］、《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央一号文件）、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发［2005］36号）、《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）等。与培训相关的文件还有《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）等。

国家的这些文件都强调了农民工培训工作的重要意义和明确目的。农民工培训不仅仅在于提升农民工的人力资源水平，更重要的是让其人力资源“溢出”到社会和国家，并且集中于“国家要务”的完成。

1.服务于国家中心任务的完成

“要务”指的是政府在特定情势下所提出的“最重要任务”。“要务”是决策者根据环境和形势提出的，在不同环境和形势下，同一执政主体可能制定出不同的要务。中国共产党第十六次全国代表大会报告提出，必须把发展作为党执政兴国的“第一要务”。“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，使社会主义中国发展和富强起来，为人类进步事业作出更大贡献，这是我们党必须勇敢担负起来的历史任务。”“要务”的同义词是“中心任务”。

国家将农民工培训在“中心任务”体系中定位。“中心任务”是农民工培训政策的出发点，也是该政策的落脚点。农民工培训及其人力资源增长在“中心任务”中的功能，也就是培训工作的“重要意义”。政策文件指出：“各地区、各有关部门要充分认识开展农民工培训的重要意义，从贯彻落实‘三个代表’重要思想和全面建设小康社会的高度，从国民经济协调发展和社会稳定的大局出发，……切实做好这项工作。”类似的提法还有，要“适应全面建设小康社会对高素质劳动者和技能型人才的迫切要求”，“加强培训工作”［3］。

2.促进经济发展和工业化

农民工培训政策的目的之一是为国家经济发展培养劳动力，促进经济发展。政策制定者看到，劳动力素质的低下“制约整个国民经济增长”［4］，必须“落实科教兴国战略和人才强国战略”［3］，“着眼于为我国经济的长期可持续发展提供高质量的劳动力”［2］。要“全面提高国民素质，把我国巨大人口压力转化为人力资源优势，提升我国综合国力”［3］，为“调整经济结构和转变增长方式服务”［3］。

经济发展的关键是劳动力素质的提高。国家文件要求“按照培养合格技能型劳动者的要求，提高劳动者素质”［5］，“要为提高劳动者素质特别是职业能力服务”，“提高他们的就业能力、工作能力、职业转换能力以及创业能力”［3］，“为国民经济持续健康快速发展提供有效的劳动力供给”［6］。

工业化是经济发展的重要组成部分，也是其重要实现方式。国家文件要求培训“坚持面向工业化、面向现代化、面向城镇化的方向”［2］，“适应工业化、城镇化”的需要”［7］，为“推进我国走新型工业化道路”［3］和“加快经济发展方式转变服务”。要“实施国家技能型人才培养培训工程，加快生产、服务一线急需的技能型人才的培养，特别是现代制造业、现代服务业紧缺的高素质高技能专门人才的培养”［3］。

在全球化形势下，产业的国际竞争力具有关键意义。政策文件据此提出，农民工培训是“增强我国产业竞争力的一项重要的基础性工作”［4］。

农民工培训也服务于“促进经济、社会发展”［5］，促进“城市发展”，加快“城镇化进程”。农民工培训是“推动城乡经济协调发展的重要途径”［2］。

3.解决“三农”问题，缓解农民贫困

国家文件指出，农民工培训是解决“三农”问题的重要途径。农民工培训的目的之一是“解决‘三农’问题”，“促进农民增收”［8］，“进一步促进农村劳动力向非农产业和城镇转移”［2］。农民工培训要适应“农村劳动力转移就业”的需要，“提高农民工技能水平和就业能力”，“提高农民转移就业能力和外出适应能力”［9］，“促进农村劳动力合理有序转移和农民脱贫致富，提高进城农民工的职业技能，帮助他们在城镇稳定就业”［3］。

文件认为，农民的劳动素质低下阻碍了他们向城市的转移，要促进转移则必须进行培训。“农村劳动力素质不高，缺乏劳动技能，影响向非农产业和城镇的转移，难以在城镇实现稳定就业”，“随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，缺乏转岗就业技能的农村富余劳动力的就业难度越来越大。农民工素质亟待提高”［2］。所以，要“为农村劳动者提供有效培训和服务，提高其就业技能，促进其向非农产业转移和在城镇稳定就业”［6］。(www.xing528.com)

“转移就业”的要求决定了培训的具体目标。农民工培训要“以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标”［2］，“向农民传授外出就业基本知识”［7］，坚持“培训与就业相结合”，“增强培训的针对性和实效性”［2］。

政策指出，对于农民转移就业的培训要“突出重点”。即，“重点支持农村富余劳动力较多的地区和贫困地区开展培训，重点支持农民工输出地区开展转移就业前培训”［2］。

培训如果提升了农民在城市的就业能力，帮他们实现了稳定就业，也就为“建设现代农业”［2］提供了条件，可以促进“粮食生产和农产品供给”［4］，促进“社会主义新农村”建设［2］，“推进城乡经济社会发展一体化进程”［9］。

4.实现权力增益和社会稳定

农民工培训政策的另一重要的出发点是“权力增益”。文件提出，培训关系到“重大的政治问题”［4］，必须从“社会稳定的大局”出发［2］，“促进社会主义和谐社会建设”［3］，“构建和谐社会”［3］。农民工培训的内容之一是“引导性培训”，“引导性培训主要是开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面知识的培训，目的在于提高农民工遵守法律法规和依法维护自身权益的意识”［2］，“维护稳定”［3］。

就业和再就业是“民生”的重要内容，民生则是社会稳定的决定因素。政策文件要求农民工培训服务于就业。即，农民工培训是“促进就业再就业”［3］的重大举措。一份国家部委文件提出：“建筑业农民工技能水平低、就业不稳定等问题尚未得到根本解决。提高建筑业农民工职业技能，有利于农民工稳定就业和持续增收”［10］。

扶贫也是“民生”的核心内容，农民工培训也服务于扶贫。“应当清醒地看到，当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难”［4］；“为进一步提高贫困人口素质，增加贫困人口收入，加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设”［11］，必须“重视抓好贫困地区农村劳动力转移培训工作”，“通过扶持、引导和培训，提高贫困人口素质，增强其就业和创业能力，把人口压力转化为资源优势，是加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径”［11］。要“帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入，最终促进贫困地区发展”［7］。

人身安全是最重要的“民生”。建筑部门的政策文件提出，农民工培训要“保证安全生产”［10］。

至于其他意义，政策文件还提出，对农民工的职业培训是为“满足人民群众终身学习需要”［3］。

根据“要务”所需要人力资源载体的类别，农民工政策文件要求对三种劳动力进行培训，即农村新生劳动力、农村富余劳动力和进城务工农村劳动力。

从“要务”所需要的人力资源类别出发，农民工政策文件要求开展下列类型的培训：①转移就业前的引导性培训［2］，外出就业技能培训［2］和农民工岗前培训［9］。②劳务输出专项培训［9］。③职业技能培训［12］或岗位培训［2］，在岗技能提升培训［9］。④转岗培训［9］。⑤实用技能培训或农村实用技术培训［9］。⑥创业培训［9］。⑦面向农村的职业教育和劳动预备制培训［9］。

归纳起来，国家的农民工培训政策，其目的是促进为国家所需要的人力资源即公共产品的生产，服务于国家和全社会。在这其间，也包括了个人受益、企业受益等内涵。