一致的国际税收和投资政策会保护政府收入基础并促进投资。一组方针应有助于实现投资政策和对抗避税方案之间的协同作用。本节所讨论的主要方针的目标包括：作为促进投资的工具消除激进税收计划机会；考虑反避税措施对投资的潜在影响；采取合作方式承认投资者东道国、母国和导管公司所在国共享责任；管理国际投资和税收条款之间的相互作用；加强投资和财政收入在可持续发展以及在发展中国家解决避税问题的影响。
认识到MNEs日益增长的避税行为，国际社会——在G20内外的决策者，国际组织如OECD、世界银行、IMF和联合国、NGOs和商业团体自身——都在讨论并制定具体的计划来遏制这种现象。注意的焦点主要是税收政策、会计准则和公司法，以及关于怎样加强信息交流和给避税港施加压力的计划。然而，给定投资在公司架构中避税的根本作用，投资政策应当是任何解决方案的组成部分。反过来讲，任何对抗国际投资者避税的政策计划都可能会影响到国家和国际投资政策。
在考虑投资政策和反避税计划的相互依存和潜在协同关系时，一系列关于两者协同关系的方针可能会帮助到国家和国际层面的决策者。这些方针会被联合国和/或G20的政策作为设计准则，也可以作为国家投资决策者和税务机关的常识建议。
以下所提出的一致的国际税收和投资政策方针基于三点基本原则：
促进可持续发展。国际税收和投资政策的一个核心目标是为可持续发展融资。在可持续发展中，投资政策促进私人投资，而税收政策促进公共投资。
对抗税收规避。MNEs应当在经济活动进行以及价值创造的地方缴纳税费。过度的扭曲应被减少到最小，以此确保税收在各国得到公平分配，以及为国内外企业创造公平竞争环境。
促进生产投资。国际税收框架应当保护税基，来确保各辖区公平共享税基，并促进未来的发展投资。
此外，准则是围绕以下关键机制所建立的：
通过国家税收和投资决策者的行动。
通过国际税收和投资政策架构和工具的行动。
通过多方协调的行动。
图5.20 一致的国际税收和投资政策的指导方针
资料来源：UNCTAD。
图5.20阐释了概念，准则会在下面详述。
（1）对税收规避的容忍或促进不应当成为吸引流入投资或支持国外MNEs竞争性的工具。
当国家希望提供财政优势来吸引投资者或者支持海外投资时，此优势应通过合适的设计和管理的激励计划来完成——应为具体部门，有时间限制，透明且附带条件（如与可持续发展贡献有关），在已有国际规则范围内。关于激励的影响可参见专栏5.4。
类似地，当国家感到有必要吸引特定投资来实现公共政策目标时，通过税收规避的容忍或促进增加投资者回报容易导致错误分配成本；如果需要支持（需要仔细评估），更合适的做法是对于此类投资或者风险共享合约的直接支持。
（2）解决MNEs避税的措施应当仔细评估其对发展投资的潜在影响。
在国际上讨论税基侵蚀和利润转移（BEPS）的决策者应当对两方面进行评估（以及进行情景测试）：任何干预对财政收入的量级和分配影响，以及对投资的影响，尤其是发展中国家。
对抗国际税收规避的政策措施都不可避免地涉及离岸金融中心（offshore financial centres，OFCs）的作用。这些政策措施必须缓解全球投资中心带来的负面避税影响，但同时注意中心对投资的促进作用，而避免阻断投资流，对发展中国家尤其是这样。当措施可能减弱中心的促进作用时，决策者需要考虑替代的投资促进措施。
对于中心的国际措施的出发点（也可参见WIR13）可以是列出被正式认可的离岸投资中心的使用方法（例如，为跨境合并或融资所设立的中立场所）；决策者应当客观考虑税收惠利是否为其基本要素，考虑其副作用以及升级为有害税收竞争的潜在可能。在考虑这些措施时，国际社会也应考虑对于一些发展中的OFCs（已采用了基于金融服务的发展策略）的反避税措施对于经济的潜在影响。
专栏5.4 财政激励依然有用吗？
税收在区位决策中的重要性（见专栏5.1）意味着财政激励是吸引外资的重要工具。事实上，在过去几十年工业发展取得巨大成功的那些发展中国家已使用各种形式的激励方案吸引外资来启动经济活动，引进必要的技术和专业知识。这些国家出口加工以及经济特区——激励方案的形式——的成功证明了此类方案的有效性。
尽管有证据证实其有效性，国际组织的政策顾问一直对激励措施的危险性和缺点提出警告。国际货币基金组织、经合组织和世界贸易组织正鼓励20国集团（G20）增加激励措施的负面政策建议。世界银行的研究和咨询工作长期关注于激励措施的成本和吸引外资的众多冗余方案——并有充分的理由：许多方案被证实的确低效甚至无效。
然而，几乎所有反对使用激励措施的论点都基于此类措施的授予和管理方式，而非激励本身。因此，全球投资主管部门都继续将激励措施纳入他们的投资促进工具中，充分意识到税收在投资决策中的重要作用，不愿放弃为数不多的有效工具中的任何一个，这些工具可帮助克服特定区位劣势，或引导投资至增长和发展的首要领域。
UNCTAD在其投资政策框架和技术援助工作（投资政策综述）中提出有关激励措施的建议是：（1）确保激励方案基于整体可持续发展策略和投资策略；（2）管理激励措施，以减少低效、无效风险以及行政不当行为的风险。
最大化激励战略价值的关键在于使激励项目优先关注经济发展以及欠发达地区，并将它们与可持续发展的影响相联系。这些影响可能包括经济影响，如就业创造、培训和能力构建、科技和技术转让；社会影响包括更方便的服务、社会弱势群体条件的改善或食品安全；环境影响包括排放量的减少或可再生能源的产生。
调整激励方案使其适应特定经济活动的需要和相关风险回报状况是非常重要的。例如，随着时间的发展，研发密集型活动比劳动密集型活动显示出更多不同的资本投资和回报状况；财政激励方案必须据此做出调整。当方案面向农业、教育、健康和基础设施等对可持续发展至关重要的行业时，同样需要做出调整。
确保激励方案的效率和有效性的关键是建立明确透明的标准和条件，自觉在这些标准和条件基础上尽可能多地给予激励，由主管部门进行管理，此主管部门最好独立于投资促进机构并相对财政部而言拥有最终发言权。
基于地点的激励方案仅仅旨在提高地域在激励措施中的竞争力，偏离此种激励方案意在推动可持续发展，坚持激励方案管理中公认的良好实践，大大推动其与WTO补贴规则的一致性。WTO有关补贴、反补贴措施以及例外逐步到期的规定，在一定程度上削弱了发展中国家的激励工具，使其不适合作为促进工业发展的手段（至少对于出口导向型工业发展）。但是作为促进可持续发展以及可持续发展目标中吸引外资的一个手段，它们之间的相关性将逐步增强（见WIR14）。
资料来源：UNCTAD。
（3）国家投资决策者应考虑在准入和建立层面防止税收规避。
当投资者在准入和建立都需要获得批准时，投资主管部门可以向潜在投资者获取相关信息，从而了解投资者的各自负责的财政行为，并且促进未来收入的税收。例如在尊重商业机密信息的同时披露金融信息和方案及国别报告。
投资管理层甚至会对准入和建立采取（在国际规定和标准下）更严格的税务合规或透明条件和规定。这种做法在一些特定情况下可行，如国有资产私有化、采掘业的特许经营，或是与政府采购相关的投资。
提倡坚持公司社会责任和监管标准也会培养良好的纳税行为和透明的财政贡献披露。
（4）对投资者提供投资促进和便利化以及建设性的关系管理可以减少避税动机和机会。
FDI激励方案的设计和结构不应当为避税提供额外途径。它们不应当在MNE公司结构中创建额外低税收地点。在提供财政激励的情况下，它们应当有针对性，有时间限制，并且最好面向促进可持续发展的投资。
反过来讲，可以建立和管理一些会消除利润转移动机的财政激励计划。例如，减免的税收可以被用作生产资本的再投资；税收激励可以聚焦在资本产品上（如重置营业资产），也可以根据事先定义或同意的纳税行为和披露准则来建立激励。
税收激励和奖励的过程，一旦实施，应更加透明，并且被纳入到正常预算过程中，承担更大的责任。投资管理层应与税务机关协调推动优秀纳税者服务，并在税务机关和纳税者之间建立建设性和透明的对话。(www.xing528.com)
（5）任何国家或国际对抗税收规避的行动都应考虑和国际投资协定（International Investment Agreements，IIAs）的相互依赖性。
国际税收政策和IIAs的相互作用可从下面的事实看出：在许多避税计划核心的主要全球投资中心的价值不仅取决于它们国内的公司法和税收准则，以及广泛的双重征税条约（Double Taxation Treaties，DTTs）网络，也取决于同样广泛的投资保护协定（IIAs）网络。
国际税收政策一方面与DTTs有相互作用，另一方面也与IIAs有相互作用。例如，双边投资保护协定（Bilateral Investment protection Treaties，BITs）的争端解决机制已被用作解决税收争端。至今超过四十个ISDS案例涉及了税收相关的问题。
反避税措施可被理解为对投资者不利的变化，因其减少了投资的价值，或选择性地针对外国投资者，因此IIAs会限制国家规范的力度。因此在IIAs协商时，决策者会希望维护在税收问题上的政策空间，还可能加强对利益条款的否认。除了避免和国际税收政策及IIAs有冲突之外，决策者可以考虑怎样相互加强彼此的作用（见结语）。
（6）IIA和双重征税条约（DTTs）是国家两部分的投资扶持工具；这些工具相互一致。
在策略层面，正像国家需要考虑是否及怎样加入IIAs一样，对于DTTs和DTTs中特定条款也需做同样的考虑。在实质层面，IIAs和DTTs在设计准则的一致性上没有进展（参见专栏5.5）。例如一种可能的情况是，投资者按照DTTs的标准可以避免常设机构地位，但在IIAs的标准下就不行，因其对投资的定义更广。
关于DTTs的一些政策行动致力于协调和/或巩固条约制度，这些政策行动需要考虑对于和来自国际投资政策制度的影响，在适当时避免二者的冲突并使二者相辅相成。鉴于区域投资流的重要性（以及通常发生在区域层面的投资竞争），涉及避税的区域合作办法也可能是非常有效的。
IIAs旨在解决国家对投资监管和制度环境的缺陷。而对于DTTs这不是一个明确的目标（也由于DTTs在发达经济体间同样重要）。不过，如果仅是因为DTTs限制了预扣税（对税收能力较弱的国家的有效征税机制）的话，DTTs在发展中国家的作用便是使税务机关必须增强征收能力。因此，IIAs和DTTs——以及在国际层面改革两项系统的努力——可借助发展援助来减少那些不足（如对投资和税务当局提供的技术援助）。
（7）决策者应当认识到不同类型离岸投资中心（以及母国和东道国）对跨境公司税收规避的不同影响；明确共享责任；以及采取全面措施。
对于离岸投资链接的国家和国际行动应当针对其他国家的避税港和特殊目的实体（SPEs），大量国际投资都流经这些机构。行动要全面，因为部分解决方案只会导致投资者采用新的渠道和其他的解决方案。
通过离岸中心的跨境公司避税和投资寻路是系统问题，也是全球FDI金融设施的一部分。此种现象不仅仅是源于离岸中心的税收准则，也源于母国和东道国的税收准则。在非OFC辖区的决策者应当解决自己税收准则支持或激励自己国外MNES或外国投资者使用离岸中心的问题。
（8）国际金融交易中的税收规避和缺乏透明度是全球问题，需要多边途径以及发展中国家充分的参与。
对抗税收规避的有效行动需要国际合作；承诺加强联合国税收专家委员会对于全面参与是很有帮助的。
国际合作是组织有害税收竞争的根本；吸引投资的竞争不应当导致一场向下竞争。
国际合作对于成功倡导透明度也是很重要的，例如采掘业透明度倡议（Extractive Industries Transparency Initiative，EITI）。这样的倡议不仅应当关注政府，也应当关注企业。国际合作可以帮助提升监管、审计和问责，也可以支持制度建设和能力建设。35
税务机关之间有效地交互信息是国际合作的根本部分。对于制约避税和制约非法金融交易的努力非常重要（信息交互应包括执法部门）。对于良好的治理的作用会间接使投资环境获益。
由于发展中国家的税收规避日益重要，避税对它们财政影响日益增强，它们为发展而对国际投资的需求日益强烈，它们在关于避税的国际行动的讨论时应被充分代表——尤其是低收入国家。
（9）决策者应考虑国际投资和税收对可持续发展融资的重要性，以及发展中国家税收规避的特征。
由于发展中国家征税能力较低，国际层面的规则制定应考虑渐进或者其他特殊以及不同的措施，并且提供援助来处理新反避税措施带来的复杂问题。一些避税方案在发展中国家更为相关；一些反制方案在发展中国家更难实施；激励政策的影响在发展中国家更强，意味着一些反制措施的有效性：一刀切是不行的。
DTTs在发展中国家通常会减弱或消除有效的征税措施（预支税），而这些国家的其他征税手段可能有限；和DTTs有关的国际措施不应当损害发展中国家。
（10）投资和所有权信息是分析税收规避的关键，应优先考虑，并与其他工具一起建立反避税措施，培养良好纳税行为。
BEPS的估算对于设计和建立有效的反避税措施非常关键。FDI数据可以有效地作为BEPS的信号。应当进一步加强在宏观层面征集FDI数据（国家层面的国际收支平衡），以此来显示通过离岸中心的跨境FDI，并匹配FDI收入流。
在微观层面，投资和所有权信息的透明是不可缺少的。最终，完全的透明只能通过政府（税务机关、金融情报单位和其他监管机构）来到公司幕后、信托背后来识别最终受惠所有者。这将与使得税务机关获得关于MNEs经营情况的全球视野的国别报告形成趋势互补。
共享国别报告的信息会有效促进东道国的税收征收，并顾及一些发展中国家的低征收能力。对企业的CSR以及综合报告要求也会在加强财政行为的档案方面起到辅助作用。
专栏5.5 IIAs与DTTs
保护和促进投资的国际投资协定（IIAs），以及管理母国和东道国之间投资运营财政待遇的条约（DTTs）都是投资者国际政策环境的一部分。它们一起处理跨境投资的风险——收益均衡性，其中国际投资协定提供了减轻投资者风险的“保险单”，避免双重征税协定保护投资者回报免受财政侵蚀。它们是一个问题的两个方面。
国际投资协定和避免双重征税协定的体系自然而然地共同发展。由于在全球化经济中外国直接投资已经成为越来越重要的现象，大多数投资伙伴国并行缔结双边投资保护协定（BITs）和避免双重征税协定（DTT）。这两种类型的条约通常是同时或短期内在相同的伙伴国之间谈判。凡既有BIT又有DTT的国家，大约四分之一的条约同年生效；大约三分之一的两年内生效。因此，在有重大对外投资存量和大型条约网络的国家，尤其是投资中心，双边投资协定和避免双重征税协定的覆盖范围往往会重叠。
相反，两个系统零碎的增长——BIT对BIT、DTT对DTT——也导致了覆盖范围的差异和条约主旨的不一致。由于不同机关部门协商BIT和DTT的能力不同，也加剧了这种状况；对于BIT，往往是国家投资机构（如投资局）、贸易工业部或者外交事务局牵头；而DTT由财政部牵头，税务部门提供一些专业知识。
关于覆盖范围，乍一看似乎避免双重征税协定更加有效。尽管避免双重征税协定和双边投资协定的数量大体相似（目前大约3000家避免双重征税协定生效，并有大约2300家双边投资协定），但是DTT覆盖了全球外国直接投资存量的90%而BIT覆盖的少于15%。在某种程度上，这是由于以下事实所导致的：BIT的初衷主要是给发展中国家提供投资保护，而发达国家跨境投资的财政待遇同样相关。仅看发展中国家FDI存量，BIT的覆盖范围增加到30%，其中在最不发达国家的份额更高。DTT明显更高的覆盖范围也反映了这样一个事实：众多其他协定也处理了投资保护和投资促进这个问题。
关于内容，两种协定不一致包括了所覆盖投资的不同，其中DTT中的常设机构概念实质上不同于BIT中“投资”的定义；争端解决机制不同，其中从一个投资者的角度来看DTT中的相互协商程序被认为弱于IIA的投资者政府间争端解决机制；IIA和DTT间管理互动的不同方法，其中只有10%的BIT从它们的范围中排除了税务事宜（尽管有80%从最惠国待遇中排除了税务事宜）。
无论是对全球经济整体还是对个别国家而言，IIA和DTT机制都是投资促进和便利化工具中的重要部分。全球投资中心往往两种类型的条约都有比较大的网络，其中在个别的条约对外向型投资的覆盖范围增至近100%。在一些发展中地区和转型经济体中东道国很少收到没有被DTT和BIT覆盖的投资，并且两者往往都有。
鉴于促进生产性资产跨境投资这个相同的首要目的（专题表5.5.1），两个条约网络并行发展。一路上它们已经面临类似的挑战。意想不到的后果和副作用日益浮出水面。IIA已经导致一些决策者在调节公共利益时感到更为受限，并且经常导致东道国政府因为一些在IIA发展早期没有预料到的理由而遭到昂贵的索赔。DTT旨在避免或减轻双重征税的影响，已经导致了许多双重不征税的案例，并且许多征税能力较弱的发展中国家已经发现了DTT对相对有效的征税机制（预扣税）的限制。在两种情况下，为取得条约收益，投资者采用了条约比较并通过中介间接投资的方法。全球FDI存量中约有三分之一在抵达目的地前通过投资中心绕道。
专题表5.5.1 IIA和DTT中的共同及特定主题
来源：UNCTAD，基于ITIC（2014）。
随着时间推移，解决其中一些挑战的努力——在示范性条约和谈判磋商中——已经导致IIA和DTT出现一些共同的（或者方向类似的）趋势。在IIA中，可持续发展问题正慢慢地越来越受关注。类似地，DTT中有利于发展中国家的条款越来越普遍；例如，越来越多的国家保留服务业的征税权。IIA谈判代表正在权利和义务间寻找一个更好的平衡。DTT谈判方开始用更宽泛的永久机构的定义来扩大税基，以平衡更低的预扣税率。
在IIA和DTT机制中，应对挑战的进度都被大量现有条约抑制。全球FDI存量中的重大份额，尤其是发展中国家的FDI存量，被十年前（通常是几十年）的条约覆盖。这些条约没有反映出已有的条约规范通常有利于发展中国家渐变。只有系统性的改革可以克服这个问题。
一个有用的起点是弥补现存知识差距：迄今为止，DTT和IIA之间的相互作用仍然很大程度上未经检验。国际税收和国际投资协定的专家们很少有机会交流意见、互相学习。UNCTAD将致力于在它的定期专家会议中提供这样的机会。
资料来源：UNCTAD。
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