世界投资报告：改革国际投资机制，促进税收与投资政策

目前国际上正对跨国企业（Multinational Enterprises，MNEs）的财政收入贡献进行激烈的论战和具体的政策制定。讨论的重点主要围绕税收规避，尤其是税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）。与此同时，全球经济的增长和发展都需要持续的投资，尤其是可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）急需投资的支撑。因此当前势在必行的政策应当是制止避税，以此来促进国家内部资源流动，以及支持生产性投资。

重点关注MNEs对于财政收入的影响（或者说规避）已经有一段时间。许多知名厂商尽管创造了大量商业利润，却只缴纳了很少的税收，甚至没有缴税。屡见不鲜的案例已经引起了公众的抗议、消费者行动和严格的监管审查。民间组织和非政府组织（NGOs）已经曝光了一些MNEs在极度贫穷的发展中国家滥用财政政策的案例。由于国际上广泛支持对MNEs的避税行为采取制裁，经济合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）已经在G20提出了关于反对BEPS的倡议，这也是目前国际税收政策制定的主要场所。

由于财政收入是政府收入的重要来源，也是促进资源流动和可持续发展的重要因素，2015年之后的发展议程以及SDGs的投资需求使得MNEs更加关注财政收入的影响。投资未来的发展议程也将不可避免地面对税基侵蚀的问题，发展中国家尤其如此。MNEs税收规避是真正的难题。与此同时，SDGs的完成迫切需要更多私营部门的投资。世界投资报告（2014）指出发展中国家的公共投资不足以填补在产能、农业、服务业、可再生能源、基础设施建设以及其他部门一共约2.5万亿美元的年度投资缺口。私营部门投资不仅直接促进SDGs的完成，也会促进经济增长和未来的税基。

因此关键性的问题是，决策者在避免使用可能对投资不利的措施同时，怎样采取行动来制止避税行为，从而使得MNEs在“适当的时间、适当的地点、缴纳适当的税费”？换句话说，决策者怎样才能从国际投资中最大化即刻的税收，而同时维持吸引投资者的环境，从而保护目前和未来的税基呢？如果可持续发展需要公共和私营两个部门的投资，财政政策的环境必须在本地企业和外资企业之间保持平衡，只有这样才能既确保足够的收入来支持公共投资，又能确保足够的回报来促进私营投资。这点在结构脆弱的经济体以及发展中国家尤为适用，因为这些经济体更加急迫地需要基础建设的公共投资。

跨境投资1和税收政策的联系是双向的：

税收已经成为地区以及经济体吸引国际投资者的重要决定条件（见专栏5.1）。

税收、税收减免以及其他财政激励政策成为吸引投资者和促进投资的重要政策工具。

已经建立的投资者会对东道国经济体的经济活动和税基都做出直接和间接的财政贡献。

因其跨国性质、人力资源和金融资源，国际投资者和MNEs有在各辖区获得税收套利和避税的机会。

本章将集中讨论最后两点联系，即MNEs的财政贡献，以及这些企业税收规避的程度。这两点也是当前国际社会讨论的核心。不过，任何以增加财政贡献和减少税收规避为目的的政策（包括BEPS项目中的政策）都必须牢记第一个也是最重要的一个联系：即税收是决定投资的一个要件。

专栏5.1　税收作为外国直接投资的决定因素：税收在区位决策中发挥什么作用？

传统观点认为税收在投资区位决策中并不发挥基础性作用。跨国企业做出进入某一特定市场的决策主要是基于经济决定因素——例如市场规模和增长情况、资源的可获得性或战略资产，以及生产要素成本。此外，许多非税政策决定因素通常被认为与区位决策的相关性更强，诸如商业环境的稳定性和可预测性、商法和合同执行的力度、贸易限制、知识产权（IP）体制以及其他。

这种观点认为，税收在推动区位决策方面，不如推动投资形式和投资流动路径那样强烈。MNE高层管理者进入某一给定市场的决定往往独立于税收考虑，并且他们的税务顾问会以最为节税的方式构建投资。全球投资的重要份额通过特殊目的实体（SPEs）和避税港被追踪到它的最终目的地（本章将稍后讨论），该事实佐证了这个观点。

在投资决策中，通常认为对于寻求资源和战略资产型投资以及开拓市场型投资而言，税收的相关性低；并且仅仅是追求效益型投资的众多区位决策因素中的一个。但是，仍需考虑一些细节差别。

寻求资源型投资可能是高度资本密集型，并且有非常长的酝酿期。预期收益的计算对成本因素极为敏感，其中税收是一个关键因素。投资往往会经历长期艰巨的谈判，以确定通过何种财政机制在投资者和政府间精确分配租金。双方谈判代表在不同征税机制（例如，税收与特许权使用费）之间的取舍，不是由于他们对其中任何一项缺乏足够的重视。再者，考虑到投资的长期性和较长的投资回收期，这些投资享有财政待遇的稳定性和可预测性至关重要。

市场开拓型投资本身似乎对税收不太敏感。但是税收会强烈影响投资者的做法。MNEs采用本地资源还是依赖进口附加值来进行生产的程度显然受到税收的影响，这对于外国投资对东道国的发展影响非常关键。通常的观点认为市场开拓型投资对税收不太敏感的观点混淆了市场进入决策和实际生产能力投资。

追求效益型投资，跨国企业通过此种投资为生产流程的每个部分寻求低成本区位。此种投资对税收高度敏感。与直觉相反的是，由于预期税率极低，对许多这类投资而言，低税率并不在跨国企业区位决定因素名单上起重要作用。由于这类投资的性质，它们往往位于经济特区或属于特殊体制。在税率水平如此低的情况下，各地在劳动力成本与生产能力差异、土地可获得性与成本差异、其他生产要素差异，以及贸易成本差异往往比税率差异更加重要。然而，在追求效益型运作中，投资者真正感兴趣的是税基，因为这些往往是跨国企业全球价值链中的步骤，并且转移定价起着重要作用。此外，低税收在跨国交易中显然是一个关键因素。对追求效益型投资而言，没有特殊体制的，经济体往往处于劣势，即税收是一个关键的区位决定因素。(www.xing528.com)

因此，税收作为区位决定因素的重要性可能被普遍低估。全球价值链的发展，增加了追求效益型投资组合的相对权重，使得税收对国家吸引力而言更加重要，并且这一趋势可能会持续下去。

不仅是税收水平在投资决策中起作用，而且履行纳税义务的便利程度同样重要。营商便利的指标——覆盖了与商业运营相关的一系列行政程序，包括纳税——往往在呈现给投资者的区位对比中起重要作用。UNCTAD的商业便利化项目，帮助发展中国家简化投资者的行政程序，首先重视商业登记和审批，随即是纳税程序。

最重要的是东道国财政环境的稳定性和可预测性。财政体制或个人投资者财政待遇的显著变化可感风险往往是致命的。财政当局证明与投资者建立合作关系的能力并提供投资运营持续的财政待遇的信心可以帮助消除主要的投资障碍。

总之，税收在区位决策中起着重要作用，主要表现在三个方面：财政负担、行政负担以及长期稳定性与可预测性。

资料来源：UNCTAD。

在MNEs的财政贡献讨论中，对投资者的财政激励通常也被当作政府税收收入的一种“流失”或者“转移”，比较类似于税收规避。不过与税收规避的明显区别是，这些激励是为了吸引投资而有意制定的。另一个严峻的问题是，跨国公司的贡献是否足以弥补所开采的自然资源。例如，在一些BEPS的讨论中，能否避免让激励成为MNEs避税的工具的一部分而使企业迁移到税收少的地区。有关人士也担心MNEs让各地区的政府互相竞争，从而产生税收“逐底竞争”的现象。政策激励和税收规避也有其他相似之处，政府对“激烈”避税方案的容忍可以被视作另一种（较为不透明）的税制激励。尽管如此，本章不会在已有的长篇论述的基础上再增加对于财政激励及其无效性的讨论，而是集中在如下国际上的论题：

跨国公司的国外子公司对当地政府（尤其是发展中国家）贡献了多少收入？有关税收规避政策的基准和价值是多少？

国际投资流量和存量的模式对跨国公司的税收贡献以及避税有什么影响？对发展中国家的财政收入又有什么影响？

总体而言，跨国公司活动对于财政的净贡献是多少？关于税收和投资之间关系，尤其是在反避税政策和BEPS项目中有什么影响？

因此，本章为讨论有害的税收竞争打下了基础。

本章的结构如下：

章节1讨论跨国公司对于（尤其是发展中国家）政府收入的贡献。财政贡献包括企业所得税以及其他税收、社会贡献和包括对于自然资源使用的其他贡献。

章节2提供了关于跨国公司通过离岸投资中心投资的数量和模式的主要分析结果。该章为全球经济中的间接或者过境投资模式提供了一种创新的视角，即离岸投资矩阵。然后分析了投资和税收政策是如何交织在一起的。该章也描述了全球经济中离岸投资中心起着重要作用的根本原因，分析了最为相关的跨国公司的避税方案。该章着重讨论了最依赖离岸结构，也是在国际投资中最明显的避税计划。

章节3着重讨论税收规避计划对于发展的影响，并估算了发展中国家相关的税收损失。此章节的估算可被视作国际上已有估计的补充，也发展了基于离岸投资矩阵的新方法。

章节4着重讨论政策结论。这些政策以投资的视角来考虑MNEs的税收计划，通过一致的国际税收和投资政策将他们结合起来考虑。

本章附录（可通过在线获取）提供了两个主要分析贡献方法的细节：跨国公司的财政贡献，以及国际税收规避的投资视角（包括离岸投资矩阵和税收损失的计算）。两个技术性附录响应了国际社会对于跨国公司影响财政的新思想和新方法的需求（例如在G20上关于BEPS的行动呼吁）。第三个非技术性附录概述了目前已有解决税收规避的政策，以及目前国际社会上的相关争议。