通过政府看得见的手来安排方方面面，包括收入消费、就业、户籍和教育、卫生、金融等公共服务，将人们划分为城乡两大利益群体。久而久之，不仅形成了固定的身份，而且容易使计划体制中的职工不适应市场，养成依赖心理，而体系外的农民更希望自由流动，从市场获得就业机会。单一的就业环境削弱了竞争力，时间长了丧失冒险进取精神，而体制内干部易于保持现状。这在改革开放之初上海与其他沿海省份的比较中尤其明显。
上海县粮食局在夏收中需要200名季节工，从1962年5月下旬到6月8日，粮食局只经过县劳动科的同意，从社会上吸收了71人，其中3人来自农村。上海市劳动局知道后数次打电话和该县劳动科及县委领导联系，指示如需要季节工，应尽量从县办企业内部解决，如果人数不足，可将所需工种、人数报市劳动局，在市内工厂企业的职工中调剂解决，尽可能从社会上招收，以免增加国家工资开支。但县劳动科请示王县长后，仍强调市区职工业务不熟悉，不符合需要，决定上述200人中有60人在县办企业中调剂解决，其余140人，除已招收的71人外尚缺69人，仍要从社会上招收。上海县之前也有未经请示市有关部门而从社会上招收人员的情况，如1962年1—2月即从城镇和农村吸收长期工380人（其中农村10人）(1)。
针对企业招工出现的这种情况，1962年10月国务院制定了《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》，为了保证临时性、季节性的生产和工作的需要，节省人力、财力，并适当安排社会劳动力，特对国营企业使用临时职工的有关事项，暂作如下规定：临时性的工作指临时搬运，临时修建，货物临时加工、翻晒，临时增加生产任务和基本建设中的部分壮工活动等。季节性的工作指晒盐、制糖、制茶、扎花和烧取暖锅炉等。对于临时职工，应当是有生产任务时招用来厂（场）生产，无生产任务时辞退离厂（场），都不得转为长期职工。需要纳入劳动计划，招用时上报主管部门批准。企业不得动员使用民工(2)。
但是企业招用农民并未停止，如上海市企业事业单位因临时修建、搞技术措施等需要临时的建筑技术工人较多，但是由于精简职工、动员一批建筑工人回乡，不能满足需要，而郊区各县特别是川沙南汇等地有一批有建筑技术的农民，有农忙务农、农闲做工的习惯。当时发现企事业擅自去农村招工的情况有几十起，“情况比较混乱”。因而提出，在从严控制的原则下，在国家批准的劳动计划范围内，对于市区无法调剂的少数建筑技术工人，经过一定的审批手续，可以酌情从农村临时招用一部分有建筑技术的农民。但是需要满足相应的要求。
首先经主管部门审查后，向所在区劳动部门申请招用，由劳动部门在市区现有职工中借用或从市区人口中招用，如确实不能解决，则经市劳动局审查批准，向近郊川沙、南汇等县劳动部门申请，招用有建筑技术的农民，不得招用普通工。其次，招用单位应与被招用人员所属的社、队签订劳动合同，并分报有关区、县劳动部门备案，合同期满必须辞退（严格限制人员流动）。再次，工资待遇按建筑工人的常规工资办理，至于被招用人员与所在生产队的分配关系，一般可采取收入统一归集体，由生产队对本人评工计分，并酌情另给生活补助费的办法。被招用人员的户口不迁，油、粮仍由农村负责供应。最后，现自行招用农村建筑人员的单位，应进行检讨并立即将其辞退(3)。
当时招工对于户口要求特别重视。1962年11月9日，上海市供销合作社、上海市劳动局发出关于郊县基层供销社继续招收职工的特急通知：招收名额1 550名，对象包括当时在青浦水产养殖劳动锻炼的社会青年，以及1961年以来从工厂企业等单位被精简辞退的职工，其他从各县编余人员中吸收。条件首先是家居各县城镇（包括公社所在城镇）的非农业常住户口；其次是年满17周岁以上、40岁以下；再次是身体健康，无慢性疾病；最后政治历史清楚。工作分配主要是营业员和学徒。营业员有3~6个月的试用期，学徒（练习生）有3年的学习期(4)。
1962年10月14日，上海市人委发布关于贯彻国务院《关于使用临时职工暂行规定的文件》的通知，11月14日，中共上海市劳动局委员会向市委发出《关于制止各企业、事业单位私自从农村招用劳动力的请示报告》，强调：①本市企事业单位不得私自招用农民，农村社、队也不得自行介绍农民来市区做工。已招用的单位应作深刻检查，保证不再违反，工程未开工的立即辞退，已开工的能辞退则立即办理，不能立即辞退则工程告一段落后辞退。②今后企业、事业单位因临时修建任务等需要使用临时建筑工人，经主管部门审查后，应向所在区劳动部门申请招用，由劳动部门在市区现有职工中借调或从市区具有常住户口的居民中招用，如少数市区确实不能解决，必须经市劳动局审查批准介绍，向近郊各县劳动部门申请。③从农村临时招用建筑技术工人时，各单位应当与被招用人员所属的社、队签订劳动合同，并分报有关区、县劳动部门备案。到期要辞退，被招用人员的户口不迁(5)。
1962年11月20日，上海市人民委员会发布《关于国营企业使用临时职工的实施办法》，对于使用临时职工的范围、使用临时职工的审批程序、临时职工的招用办法、工资福利待遇、使用临时职工的监督和检查等，均做了详细规定。如用工范围主要为临时性的工作或季节性的工作，有生产任务时招用，无生产任务时辞退，不得转为正式职工。程序上，纳入企业年度劳动计划，或由主管部门统一编制计划。优先从本系统、本区县富余职工中调剂解决，不能调剂解决的，由企业所在区县劳动部门从市区或县属城镇具有常住户口的非在职、在学人员中招收。最后才能从地少人多的社队中招用。临时职工在合同期需要增加的粮食，由企业报请所在区县粮食部门补助(6)。
同时，在企业里广泛实行子女顶替制度，将工人身份进行传递和延续。1962年9月11日，上海市第一商业局、上海市第二商业局、上海市供销合作社联合发文《关于商业、修理、饮食、服务行业集体所有制单位招收学徒和子女顶替老弱人员的试行意见》，规定了招收学徒的权限和原则：①凡区属合作企业，都必须在有利于减少城镇人口的前提下，根据本单位的实际需要和可能，向归口主管区公司提出计划。②招收学徒，可首先吸收本单位职工的子女进企业学艺，鼓励一些具有传统技艺和专门技术的工人，传艺给自己的子弟。但吸收的职工子弟只限于居住在市区职工的直系亲属和有供养关系的其他亲属。在安排本单位职工子女后还有余额时，各区可向本区劳动部门申请安排其他社会青年，以及其他需要照顾的对象。名额有限则按困难大小、技术高低的次序。此外还明确了招收学徒的条件：具有本市市区常住户口的非在职在学人员；年满16周岁（个别行业根据需要可略低于16周岁），身体健康，无慢性疾病和传染病；具有高小或高小以上的文化程度；政治历史清楚，思想进步，品德良好，志愿参加商业、修理、饮食、服务行业工作者(7)。
1962年9月4日，还专门下达了一个招收学徒和子女顶替的文件，总计9 622人，具体情况如表6-1~表6-3所示(8)。
表6-1 各局下达集体所有制单位吸收学徒和子女顶替的任务情况表（1962-9-4）（Ⅰ）
表6-2 各局下达集体所有制单位吸收学徒和子女顶替的任务情况表（Ⅱ）
表6-3 各局下达集体所有制单位吸收学徒和子女顶替的任务情况表（Ⅲ）
说明：①房地产局670名，因顶替、照顾子女和社会吸收未分析，所以在人员来源中应加上670名，即总人数为9 622人；②9 622名任务中，属于招收学徒和子女顶替的是6 660名，另外2 962名是属于商业二局各区商场新进的普工、营业员。
资料来源：各局下达集体所有制单位吸收学徒和子女顶替的任务情况表，1962-09-04，上海市档案馆档案：A30-2-7-7。
1962年9月10日，上海市房地产管理局下发关于集体所有制房屋修理服务行业培训艺徒和吸收子女顶替数额的批复，确定子女顶替人数为665名，其中黄浦80名，静安70名，长宁53名，徐汇25名，卢湾70名，南市70名，杨浦75名，闸北55名，普陀90名，虹口71名，吴淞6名。培训工种一般是泥工、木工、白铁工、沟路工以及其他缺门工种，但如系属吸收子女顶替性质的，可不受此限。吸收的原则应该是：先吸收子女顶替，后吸收一般职工的子女学艺，再吸收由劳动部门安排的社会青年(9)。
1964年4月20日，上海市劳动局发布《关于老、弱、残职工退休、退职回乡后子女顶替工作问题的补充规定》，包括：①老弱残职工退休、退职回乡时，允许他们在城镇或农村的子女及其直接供养的亲属顶替进入企业工作。②顶替人员的条件是，必须政治历史清楚，身体健康，年龄一般在25岁以下。③具体手续由退休、退职职工向工作单位提出申请，原单位征得顶替人员所在城镇或人民公社同意，报主管部门审查后，转报企业所在地的区、县劳动部门批准，并应在职工办妥退休、退职及迁出户口等手续后再办理顶替人员进企业的手续。④上述规定自发文之日起执行，过去已经退休、退职的人员不适用上述规定(10)。
1965年4月27日，上海市人民委员会批转劳动局关于上海市企业单位老弱职工子女顶替的几点意见，文件指出为了妥善处理部分老弱职工，适当安排部分城市劳动力，各企业单位可以根据本单位实际情况和生产需要，按照规定吸收老弱职工的子女顶替工作。对于顶替的范围、对象、条件以及审批手续等，都必须严格掌握，不得放宽。对于家在农村和外地的职工子女，除了个别情况特殊可以照顾以外，一般不得吸收来本市顶替工作。具体规定如下(11)。
一、顶替范围
限于本市企业单位退休、退职的职工。对于机关、团体和事业单位，除了工勤人员退休、退职以后，可以根据工作需要，照顾其子女顶替工作，或者由劳动部门另行安排工作，其他人员一律不予顶替。
为了有利于回乡职工安心农业生产和减少城镇人口，今后，对于家在农村和外地的职工子女，除了个别情况特殊需予以照顾，一般都不得顶替。
二、被顶替人员的条件
（1）生活困难，家庭生活费平均每人每月市区低于15元，郊区低于12元。
（2）退职职工子女顶替，只要符合企业生产需要，可以不受生活条件限制。
三、顶替对象的条件
（1）限于退休、退职职工的儿子和未婚女儿。职工直接供养的其他亲属，一般不能顶替。为了鼓励不符合退休条件的病弱职工及时退职，如果职工本人没有子女或者子女幼小，而直接供养的其他亲属符合企业生产需要的，可予顶替。个别职工退休以后，家庭中无人在业，或者虽有人在业，但是生活严重困难（家庭生活费一般平均每人市区低于10元，郊区城镇低于8元），直接供养的其他亲属符合企业生产需要的，也可以照顾顶替。必须经过主管部门审查同意，由所在区县劳动部门批准。(www.xing528.com)
（2）顶替人员必须政治历史清楚，作风正派，身体健康，年龄一般在16周岁以上，25周岁以下，个别在25周岁以上，有一定技术专长或者有比较强的劳动力，以及接近16周岁，符合企业生产需要的，也可以照顾顶替。
四、下列人员不得顶替
（1）在学的大专、中专、技工学校和半工半读学生。
（2）不服从分配去外地的大专、中专、技工学校毕业生和国家培训的学徒。
（3）没有正当理由自动离职倒流回来的人员。
（4）已经有固定工作，包括在街道里弄集体生产、生活服务组织工作、生产的人员（个别由于工作不稳定，收入很少，确实难以维持生活的，如果符合企业生产需要，可以顶替）。
（5）刑满释放，解除劳教，被清洗以及其他品质恶劣的人员。
五、企业单位吸收退休、退职职工的子女顶替工作，应当报上级主管部门审查批准，由区、县劳动部门统一办理调配手续，介绍进企业。劳动部门对于职工子女顶替工作应当加强监督，发现有不符合规定条件的情况，应当及时向有关主管部门提出意见。凡是吸收已经有固定工作，或者不满16周岁的亲属顶替工作，都必须经过区、县劳动部门审查批准。
六、顶替人员进入企业以后，应当根据企业生产需要，结合本人的条件，安排为学徒或者工人。在学习或者使用期间，如果发现道德败坏、品质恶劣，或者有严重慢性疾病，难以继续学习、工作的，企业在报经上级主管部门和区、县劳动部门同意以后，可予辞退。
七、顶替工作的人员，除了安排在被顶替职工所在单位工作以外，主管部门可以根据需要，在所属单位内部适当调剂。
1961年上海市郊区吃城镇定量供应粮的人数为78.1万人，比1957年的58. 9万人增加了32.5%，农民负担加重。每个农民的平均负担量，1957年为159斤，1961年为220斤，增加了38.4%。而农民口粮下降较多，每人平均口粮1957年445斤，1961年422斤，下降了5%（如与1956年的509斤比较，则下降了20. 6%）。而1961年底城乡人口共411.09万人，其中在城镇66.21万人，占16. 11%；在乡村344.88万人，占83.89%。这些人口的吃粮情况是：78.11万人是国家定量供应的，占19%，90.64万人是国家按农村统销办法供应的，占22.05%；242.34万人是吃农村自有粮的，占58.95%。各类人口及粮食供应情况如下(12)。
①县、公社、生产大队的党政干部有12 693人，占总人口的0.31%，全部吃城镇定量。大队干部26 701人，参加农村粮食分配，享受60%左右的工分补贴。②县级企业、事业职工131 042人，占总人口的3.19%，全部吃城镇定量供应粮。③国家在公社企业、事业的职工23 155人，占总人口的0.56%，全部吃城镇定量。④社办企业、事业职工113 385人，占总人口的2.76%。其中吃城镇定量供应粮的63 087人，占55.64%；吃农村统销粮的25 796人，占22.75%；吃农村自筹粮的24 503人，占21.61%。⑤大队企业、事业人员59 110人，占总人口的1.44%。其中吃农村统销粮的18 856人，占31.90%，吃农村自筹粮的40 254人，占68.10%。⑥经济作物农民782 924人，占总人口的19.05%，其中吃城镇定量供应粮的11 879人，占1.52%；吃农村统销的771 045人，占98.48%。⑦干部和职工的家属408 926人，占总人口的9.95%。其中吃城镇定量粮的326 758人，占79.90%；吃农村统销粮的82 168人，占20.10%。⑧一般居民有130 879人，占总人口的3. 18%。全部吃城镇定量供应粮。⑨户口在县、人在市属单位工作的有81 682人，占总人口的1.99%，全部吃城镇定量供应粮。⑩从事粮食生产的农民有2 340 434人，全部吃自有粮。以上十项人口共4 110 931人，其中不从事粮食生产的人口有1 770 497人，占城乡总人口的43.06%。吃城镇定量供应粮的781 175人，占44.12%；吃农村统销粮的906 383人，占51.19%；吃农村自筹粮的82 939人，占4.69%。
1961—1962年国家净统购粮食63 220万斤（原粮），另有集体自筹粮食9 712万斤，两项合计72 932万斤。比1957—1958年度的50 628万斤（国家净统购粮食47 112万斤，集体自筹粮3 516万斤）增加了22 474万斤。1961—1962年平均每个农业人口负担上交粮食220斤，比1957—1958年平均每个农业人口负担上交粮食159斤，增加61斤，增长39%。现将自筹粮6 196万斤的分配情况分述如下：①大队干部吃农村自筹粮的有18 183人，需口粮720万斤，按60%左右的工分是生产队补贴的比例计算，全年需从生产队提取口粮430万斤。②社办企业事业人员吃农村自筹粮的有24 502人，全年需粮食924万斤。③大队企业事业人员吃农村自筹粮的有40 254人，全年需要粮食1 642万斤。④经济作物农民大部分是国家供应的，吃自筹粮的约20万人，全年需粮食6 716万斤，比1957年增加约3 200万斤(13)。另外，公社、大队提取的储备粮、机动粮还有1 647万斤（已剔除生活安排拿出的粮食数），但大部分已用于工、副业人员口粮补贴、下放人员口粮以及拨付缺少的种子方面，剩下的不多了。
除了粮食外，布、油的供应也是城市优先，从下述江苏案例可见其差别（见表6-4和表6-5）。
表6-4 1954—1966年江苏省定量民用布票发放标准表
注：1969年后不分城乡、阶层，实行一个标准。1984年以后棉布全部敞开供应。
资料来源：江苏省地方志编纂委员会.江苏省志·商业志[M].南京：江苏人民出版社，1999：193.
表6-5 1953—1962年无锡市居民食油定量标准 单位：市斤
资料来源：江苏省无锡市国民经济统计资料汇编（1949—1962年），1963年6月编印，第114页。
1951年政务院颁布实施《劳动保险条例》。上海按条例规定，先在百人以上的工厂企业实施，百人以下企业随后陆续由工会与企业行政协商签订劳动保险集体合同。从此，上海职工生老病死伤残等种种困苦得到了物质帮助，解除了职工多年来的许多后顾之忧。一些老工人说：“有了劳保比子女还可靠。”到1957年，符合养老条件的2 500名职工办理了养老手续，他们根据本人在本企业的工龄长短，按月享受本人工资的50%~70%的养老补助费（见表6-6）。
表6-6 1951年《劳动保险条例》规定的养老补助费标准表
同时，上海市人民政府筹集资金着手建造职工住房，在市区周边开发建设了第一批9个工人新村，建房60万平方米，解决了2万户职工的居住困难，一批劳动模范和居住条件十分恶劣的职工首先搬进了新居。在国家开始有计划经济建设和对私营工商业进行社会主义改造时，上海除继续建造职工住宅以外，还在国营、公私合营企业中建立职工福利基金制度，在私营企业中按“四马分肥”的原则，规定从盈利中提取职工福利费，建立职工食堂、浴室和托儿所、哺乳室等必要的职工集体生活福利设施。逐步建立了职工上下班交通费补贴制度。同时，市总工会兴建了一批职工疗养院，组织劳动模范、先进生产（工作）者分批疗养休养。
1958年，国家颁布《工人、职员退休处理规定》，职工退休养老按新规定执行。在退休条件中，一般工龄由原来男需满25年，女需满20年，分别放宽为20年和15年。上海根据国家规定，把实施范围扩大到百人以下劳保集体合同的企业和集体所有制工业企业。
疾病医疗方面，1949年以后，职工的健康得到国家的关心和保护。上海陆续新建、扩建了上百所医院，纺织、邮电、电力、建工、房产等不少部门开办了职工医院，医疗设备条件不断改善。根据国家颁发的《劳动保险条例》和有关规定，从1951年2月起对企业职工实行劳保医疗，1952年7月起对机关、事业单位职工实行公费医疗。全市企业职工以及职工供养的直系亲属治疗待遇规定为，职工因工负伤，其全部诊疗费、药费、住院费与就医路费均由企业负担，住院时的膳费开始时也全部由企业负担，1966年4月改为企业负担三分之二，后又改为企业负担一定的金额；职工患病和非因工负伤，其诊疗费、手术费、住院费及普通药费均由企业负担，贵重药费、住院膳费及就医路费由本人负担；职工供养直系亲属在企业所在地指定医院诊治，其诊治费、化验费、手术费及药费企业负担二分之一，其他一切费用由本人自理。机关、事业单位职工本人的公费医疗待遇与企业职工基本相同。
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