党规国法重建完善：从规范转向法律体系

中国共产党经过反思，认识到“文化大革命”期间民主法制建设的衰退和党内民主遭破坏的惨痛教训，以党的十一届三中全会为起点，做出改革开放的重大战略抉择，将党和国家建设扭转到正常轨道上来。值得称道的是，这时期比以往任何时期都尤为重视法治的价值和法治秩序的建设。党规国法的数量大幅增加、党规国法逐渐走向规范化和体系化，党内法规和国家法律进入历史重建与系统完善时期。

1.依规治党自主推进恢复重建并稳步发展

十年动荡时期的法制建设挫折给后人敲响了警钟，以邓小平为核心的中央领导集体以拨乱反正的智慧、果敢和决心将党和国家的工作重心有序转移到社会主义现代化建设中来，恢复和重建稳定有序的社会秩序，结束了这一持续了多年的混乱局面，重归法治建设之正途。1978年12月，在党的十一届三中全会闭幕式上，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”^[36]国家法律、党内法规制度建设被提上日程，第一次论述党规国法之间的关系，指出“两个凡是”的错误，打破党内“左”倾思想对党员的钳制和束缚，重塑党内法规建设，恢复和健全党内政治生活，塑造党内民主理念，形成一种全局性、稳定性的基本党内民主政治秩序。

十八届三中全会至十八大前夕，中国共产党依规治党逐渐步入正轨，修订或者新制定了一批党内法规，细化了各个领域的党内法规，恢复了以往行之有效的党内法规，党内法规制度体系初步形成。^[37]依规治党表现出以下特点：一是对党内法规的界定更加明晰。在党的建设和治理中突出党章党规的地位，维护党章至上的权威性和科学性。邓小平同志强调毛泽东在20世纪50年代就定下了党章在党内最高权威的基调。^[38]邓小平同志反复强调中国共产党主要靠理想和纪律取得革命和建设的胜利。^[39]江泽民同志强调从严治党是要严格按党章、党的制度规定办事。^[40]胡锦涛同志提出要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。^[41]二是强调以制度治党是这一时期的鲜明特色，以党章为统领的党内法规制度稳定性与连续性凸显且成果丰硕。注重加强民主法制建设，深化党和国家领导制度改革。针对领导干部可能出现的特权现象，于1979年和1980年先后制定了《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于党内政治生活的若干准则》，首次明确提出和厘定“党内法规”之概念；重申民主集中制，具体规定党组织和党员如何认真维护、执行党内法规。党的十二大修订党章，针对党员干部滥用职权等问题重申民主集中制。这一时期提出依法执政方略，大大促进了中国共产党自主推进依规治党的状态。三是主干性党内法规初具规模，党内政治生活“法”的特征愈来愈凸显，为依规治党在党的建设中实现制度化、常态化奠定了基础。1990年7月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定制定党内法规的原则、主体、程序及修改办法等；规定党章是党内法规的根本法，以党章为依据进一步规定党内法规不得与宪法和法律相抵触。党的十四大通过的新修订的党章首次以根本法的方式确定党内法规概念，并将其纳入党章，保障党员在党规面前一律平等，任何违反党规党纪的行为都必须得到相应的惩罚，同时做到党内外监督相互补充。2012年被业界称为法治党政建设元年，《中国共产党党内法规制定条例》颁布实施。四是从严治党实践向纵深推进。从党的十五大强调从严治党，到党的十六大首次将制度治党贯穿党的建设全过程，再到党的十七届四中全会推进党的建设科学化、制度化、程序规范化，从严治党越来越有制度规范做坚实的后盾，将预防惩治腐败作为党的重大政治任务。与国家法律体系的建设发展相比，党内法规体系的建设较为缓慢。2006年，党的十六届六中全会首次提出了加强党内法规制度体系建设的要求。5年之后，胡锦涛同志就党内法规制度体系建设做出明确指示。党内法规建设步入了更加规范化的发展阶段，依规治党的法治基因飞速壮大，为党内治理的法治化提供了制度依据。

2.依法治国：“人治—法制—法治”观念的飞跃(www.xing528.com)

邓小平在党的十一届三中全会上指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。^[42]邓小平在南方视察时一再强调，搞法制靠得住些。^[43]这些论断为我国法制建设重新塑造走向正轨提供了思想上的指引。

（1）法律规范逐渐丰富，从“人治”不断走向“法制”。1978年，邓小平同志第一次深刻阐释党规与国法的关系，将党规党纪放到突出地位，将社会主义民主法制提升到前所未有的高度，把民主法制视为不可分割的有机整体。邓小平同志提出的十六字法制方针为全党全国人民建设中国特色社会主义事业举旗定向，凝聚法制共识。改革开放的正式启动带来了政治、经济、文化、社会生活等所有领域全方位的变化，急需建设一套复杂制度体系与之匹配，其中领导制度、法律制度是重中之重，要都能经受住中国特色社会主义市场经济发展的艰辛考验，经受住社会转型的磨砺。^[44]1982年宪法（“八二宪法”）^[45]为依法治国方略的提出奠定了较好的根本法基础。为了适应改革开放对法制建设的要求，1988年和1993年两次颁布宪法修正案。党的十二大将要求党必须在宪法和法律的范围内活动的规定纳入党章，党的十三大探索了法治建设与改革的关系。党的十四届三中全会更是深刻总结了改革开放与法制建设相统一的关系，在此背景下中国开始了大规模的立法工作。《刑法》《刑事诉讼法》《宪法》《行政诉讼法》《民法总则》等一系列法律法规相继顺利颁行，2008年全国人大十一届一次会议宣布我国社会主义法律体系基本形成。^[46]一批涉外经济立法先行，同时民商、刑事和行政等法律逐渐完善，20世纪末期法制建设开启顺利，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的法律体系。

（2）法律体系形成，从“法制”不断走向“法治”。1999年，依法治国的基本方略被提出，^[47]宪法修正案确认将其正式纳入治国方略。中国共产党经历了党的十五、十六和十七大的法治理念持续演进，依法治国基本方略确立之时法治理念正悄悄地深入人心；十六大将科学发展观确立为党的重要指导思想，并首次将“依法执政”作为党的基本执政方式，将全面落实依法治国基本方略确定为全面建设小康社会的主要目标之一；2003年修订宪法纳入了彰显现代法治核心价值的内容如“尊重和保障人权”等。党的十七大重点强调全面落实依法治国基本方略和加快建设社会主义法治国家。2011年全国人大常委会工作报告宣布面向中国国情的、符合社会主义现代化建设实际需要的、体现党和人民共同意志的，以宪法为统领，以行政法、民法等各类法律为主干的社会主义法律体系已经形成。这一历史时期，我国法制建设与经济体制改革总体上是步伐协调、相互统一的，法治观念的进步、法治理念的升级与法治建设的推进和经济体制改革之间形成了一种良性互洽的关系。党的十五大到十七大三次历史性会议在法治理念和法治精神上从“法制”跨越到“法治”，实现法治的第二次历史性飞跃。^[48]实践证明，党内法规的规范发展，国家法律体系的恢复重建，党规国法由“单一规范”转向“体系化”，提高了党的执政能力，提升了执政水平，打开了社会主义事业发展的新局面。