十一届三中全会以前党规国法曲折创建时期

1.依规治党自发探索状态：从革命战争思维到制度规范

马克思列宁主义独特的建党理论对中国共产党建党和治党给予高屋建瓴的指导。依规治党的命题提出时间不长，但依规治党始于党内法规制度建设。

从1921年建党至1949年中华人民共和国成立这一历史时期，“革命与建设”成为马克思主义中国化的关键词。党内法规随着中国共产党的诞生而产生，比中华人民共和国的国家法律产生的时间更为长久。依规治党思想始终贯穿于无产阶级政党的建设之中。中国共产党在马列主义的指导下，自成立那一刻起就高度重视以党章为基础建党，并不断进行党内制度实践。党的一大通过的党纲一定意义上是最早的党内法规，从一大的《中国共产党纲领》到二大的第一部《中国共产党章程》以及历次党代表大会通过的决案议案，逐渐完善的党章都能印证。^[13]

中国共产党成立之初尚处在幼年阶段，生存环境极其恶劣，长期面临着主体性缺失的困境。既受到国际共产主义运动的深刻影响，又面临马克思主义中国化的任务，承担着极为繁重的社会动员和组织任务。任何一个政党都有自己的纲领，并努力为其实现而奋斗。任何一个政党或任何一个社会团体在建立前后，都会把实现自己的纲领所匹配的思想条件、原则规则等写成章程，即制定党章，以此指导党的创建工作、组织动员工作，开展活动，规范所有党员的言论和行动。中国共产党也不例外，所以从建党之初就坚持以党章规则建党治党。中国共产党的建设与发展可以寻到一以贯之的清晰线索，那就是让党组织及党员始终遵守规矩、敬畏纪律的优良传统，依规治党的首要出发点就是以科学的理念为指导制定党内法规确保党内秩序的稳定。^[14]

中国共产党在领导新民主主义革命中不断通过党章来明确无产阶级政党依规治党的制度规范，以党章为基础依据，形成党内法规制度。党的一大通过的具有党章性质的《中国共产党纲领》（以下简称《纲领》）明确了党的名称、党的性质和奋斗目标、组织原则、党员政治立场、保守身份秘密等原则和纪律，有对党组织和党员进行约束的条款，也对政治立场和活动、身份保密等依规治党过程做了初步规定，这些条款意味着依规治党实践探索的萌芽。党的二大顺利制定并通过了第一部正式的《中国共产党章程》（以下简称《章程》），意味着党有了自己最高的、最根本的行为规范，标志着基本完成了党的创建工作，从源头上把控和保持党的纯洁性。《章程》包含党员、组织、纪律、会议、党费等内容，入党的手续更加严格细致；将纪律的论述单列一章以强调党的纪律建设，在党规制定、实施、监督上做了明确要求，对党员行动进行规范性约束，突出了党纪的强制性、严肃性特征。^[15]对各地党组织和党员提出凡是关系到全国重大问题，各地党组织必须遵守中央立场，若党员有违背章程的言论行动、违背党的大会各执行委员会议决案的必须开除党籍等做出基本要求。^[16]中国共产党在革命战争年代屡获奇功的秘密就是靠严明优良的党纪党风凝神聚力保持最强战斗力。1926年，毛泽东在《纪念巴黎公社的重要意义》中点出巴黎公社革命失败的第一个原因就是没有一个统一的、集中的、有纪律的党做指挥，^[17]党的战斗力的强弱随着党的纪律的严明与松散的变化而变化。1927年，大革命失败，党内弥漫着纪律涣散、信心不足的苗头与倾向。毛泽东敏锐而又果断地提出将服从纪律作为党的行动纲领，强调党组织和党员在行动中必须要“服从纪律”。^[18]1928年，中共六大的党章在理论认识上细化民主集中制的内容，规定民主集中制为党的组织原则。但民主与集中之间的失衡在实践中时不时地出现。“依规治党”概念的提出源于抗战时期，中国共产党成为抗日民族统一战线的重要领导政党之后，提出了制定详细的党内法规要求。中国共产党开始凭借党内法规实施制度建党实践。这一时期，党内法规在一定程度上代行国法的职能。毛泽东最先提出党内法规，并两次使用党内法规概念。1938年，刘少奇提出了党内要制定党规的范畴保证党的团结。^[19]党员要做到个人服从组织、少数服从多数。在新民主主义革命乃至中华人民共和国成立初期，权力伴随党组织壮大而出现高度集权。为避免高级领导干部恃权而骄、与党中央的决议相背离的情况出现，1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会的扩大会议上针对王明公然违背党的决定、公开发表与党中央不一致的意见，张国焘拒绝执行党中央决定北上的正确方针、严重破坏纪律、危害党的形象的两个大事件，提出“四个服从”，同时首次指出“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”^[20]。毛泽东同志第一次创造性地提出党内法规之概念。这次会议通过了刘少奇起草的《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等一系列党内法规，要求依据党规党纪教育党员干部。毛泽东同志在党的纪律表述中借鉴了“法律”用语以增加党纪的严肃严厉性，比较明确地指出党内法规应约束各级领导机关的行为，以保障党的统一、维护中央权威。中国共产党提出党内法规概念，制定一系列其他配套的党内法规，并在实践中实施和完善。除党章之外，关于党组织和党员活动、规范行为、追究责任等党内法规，已经从早期纲领对党组织建设粗线条轮廓式的规定，逐渐拓展到对党员干部行为的规范运作，党的规范化制度化建设初见端倪，及时地维护了党的团结与保障了党的统一，凝共识、聚伟力。除党章之外，注重关于党组织和党员活动以及如何规范行为、追究责任等党内法规的制定，意味着党自觉意识到党内法规之于党自身建设发展、党的革命和政治社会事业的重要作用。延安时期，中共七大毛泽东思想的确立意味着依规治党制度建设步入正轨。党章是党员遵守的根本章程和根本大法，是党立规执规督规的根本章程和根本大法，为党组织和党员提供了基本制度框架、规则依据和指引，党章在党的建设和党治理工作中具有最高效力等级和权威性。^[21]

1945年，毛泽东在延安进行整风运动，告诫全体党员不仅要无时无刻不敬畏党的纪律和规矩，更要将纪律和规矩转化为各位同志的自觉行动。1945年4月，毛泽东在党的七大报告中指出，党要在民主集中制的原则下坚强地团结党的各方力量。^[22]刘少奇强调，党章、党内法规要规定党的基本原则、党组织之实际行动的方法、党的组织形式与党的内部生活的规则。^[23]七大党章是党完全独立进行重大而全面的修改的成果，中国共产党在党章的统领之下，创建党内法规制度的想法萌发已久，共产党的领导权有党规、党法、规章可依可循，能及时克服和排除领导的个人意志专断。毛泽东在七届二中全会上针对党内在军事指挥和战斗中出现独立作战甚至演化为不同程度的“山头主义”现象，对全党提出了“两个务必”的更高标准、更严要求，更定下了“不做寿、不送礼”“十不许”等全党必须遵守的硬规矩。从建党到建国，中国共产党在讲纪律、守规矩的基本党规制度的显著优势和作风之下取得了新民主主义革命的胜利，但这一时期的党规呈现出战争年代时效短、不稳定的特点。

中华人民共和国成立至十一届三中全会前依规治党曲折推进。中华人民共和国成立以后，执政党的地位使中国共产党面临社会主义革命和建设全新的考验。围绕巩固执政地位、提高领导能力，中国共产党开启了基于执政条件下的立规矩、定制度、依规治党的实践，相继制定或者修订了组织制度、党政关系、作风建设等党的建设方面的规定和条例。中华人民共和国成立之初，政治上还面临敌对势力分化瓦解的考验，经济凋敝，各行各业百废待兴。党中央非常重视提高干部队伍政治觉悟及增强工作实力，加强党的领导队伍建设以恢复国民经济。1949年11月，通过《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，中央及各级党的纪律检查委员会成立。^[24]《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》等深入探索了执政条件下处理党政关系的问题。^[25]1952年，中国共产党狠抓党纪，以防党员腐化堕落、受“糖衣炮弹”的侵袭。^[26]1955年，高岗、饶漱石作为党的高级领导人却严重违反党的纪律。毛泽东指出：“各种正确的政策、正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”^[27]毛泽东此次使用党内法规，是为了监督党内各级领导机关、领导干部权力的规范，力戒官僚主义，加强党中央的统一与权威。这种权力约束的革命传统和实践铸就了中国共产党依规治党的良好法治品格。为了保障党的生命力和战斗力，必须严肃党纪，尤其是对党内高级别领导干部，应该使用更加刚性的制度、规范化的手段对其权力加以约束。毛泽东先后两次使用“党内法规”的概念，意在以党规限制领导干部的权力，实现革命战争性思维向行为规范化制度化转变^[28]，这也奠定了依规治党的基础。八大党章是党执政后的第一部新修订的党章，加之其他党规制度等重要成果在党规的制定、实施及监督上都有明确的规定，为加强依规治党提供了基本指南。1957年直至“文化大革命”，受“左”倾思潮影响，缺乏法治传统以及革命惯性思维方式，党规制度被漠视、忽视甚至被否定，形同虚设，有的甚至遭受致命性的打击而消失殆尽，依规治党遭遇重大挫折，使得党纪党规一度名存实亡。1966年至1976年十年“文化大革命”，对党内民主和法治造成了极大的破坏。总体上，依规治党在艰难中探索，在曲折中摸爬推进，有成果也有严重的失误教训。随着“文化大革命”的结束，依规治党的权力制约与党内民主建设新内容逐步叠加。(www.xing528.com)

从建党至改革开放，年轻的中国共产党思想还不成熟，对中国社会发展的客观规律的认识没有更进一步地深入。长期恶劣的战斗环境，使党对组织工作和纪律要求的高度自觉有着更为刻骨铭心的感受，在实践中迫切地探索党的制度建设。组织纪律成为这一时期的党章、党内法规的主体内容。以党章为核心的党内法规制度仍不够系统完备，党章和其他党内法规在党的建设与治理实际中也不具有最高的权威，中国共产党依规治党的自发状态持续半个世纪之久。^[29]

2.依法治国从“革命思想”到“制度规范”的转变

中国共产党一直孜孜不倦地追求和实践政治法律制度，一边革命，一边建设，1931年在中央苏区各法规的基础上制定了一大批中华苏维埃共和国法规。其中《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》）规定中央苏区苏维埃共和国的国家性质，以纲领的形式规定人民的权利、义务以及政权的组织形式，后来又增加了“同中农巩固的联合条款”。中国共产党的第一部具有宪法性质的文件《宪法大纲》从根本上体现了共产党宪法在本质上的先进性、彻底的革命性和广泛的人民性，^[30]在土地革命时期，对于发动土地革命战争取得胜利起着不可或缺的积极推动作用。这是《宪法大纲》具有持久生命力和活力的根本原因所在。中国共产党在革命根据地和边区所辖范围内不断推进和创新宪法法律制度的实践，并在法制实施中创造了著名的“马锡五审判方式”，寻找到了政治与法律相融合、党和人民群众相结合卓有成效的路径和方法，对党领导革命事业的成功有着非同凡响的意义。^[31]中华人民共和国成立前的法律法规有着服从和服务于革命战争的背景，有深厚的人治理念，领导意志在立法、执法、司法等环节有很大程度的反映。在正式建政并完成向社会主义过渡的任务之后，党就迎来了领导人民建设国家、创立和完善社会主义法制的历史新阶段。党领导人民建政立制、建设社会主义法治国家的举措必须具有规范性根基，同时党也要完成由革命党向执政党的转变，在通向“社会主义法治国家”的伟大征程中重构并加固自身的合法性基础。

中国共产党进行社会主义革命向社会主义过渡时，中央根据社会主义改造和现代化建设实际上出台了数量颇多的法律，为从革命党转变为国家政治核心力量的执政党铸牢政治合法性基础。《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）具有宪法的基本内容和体例结构形态，起到临时宪法的作用。《共同纲领》既是中国法治体系的宪法基础性规范，又是全体人民第一次对于选择什么样的政治生活达成共识并做出决断的政治性文件，它蕴含了“法治国家”的必然性。作为中国法律和政治基础规范的《共同纲领》虽然只是被赋予了“第一个宪法”的临时性功能，但在中国法律规范体系中有其不可取代的优越地位，有重大的法律制度价值和规范内容。^[32]抗美援朝战争取得胜利为中华人民共和国建设赢得了相对短暂而稳定的外部环境，国内社会主义改造基本完成，此时的中华人民共和国迫切需要适应性更强的、完善的法律法规。1954年，中华人民共和国正式颁布了包括《宪法》《婚姻法》等在内的多部法律法规，为中华人民共和国的建章立制较快地奠定了根本法基础。“五四宪法”是在《共同纲领》基础上的创新发展，进一步确立了建构政治、经济、社会等中国特色现代国家制度的基本构造和基本原则，“五四宪法”是一部质量高、适应性强的社会主义现代宪法，标志着中华人民共和国法治建设的成就，具有划时代意义。“五四宪法”集中体现了民主和社会主义两大原则，深刻地影响着中国特色社会主义法治道路的形成与发展。^[33]《共同纲领》为中华人民共和国法制奠定了坚实规范性根基，“五四宪法”是中华人民共和国开创体制与制度的基础，^[34]两者都是未来国家法治建设必须依赖的基本架构和方向。遗憾的是，党对复杂的国际国内形势的误判导致指导思想产生了严重的偏差，出现“左”的错误，这样如火如荼建设的良好局面戛然而止，无法持续。特别是在“文化大革命”中，法治建设逐渐偏离原有正常的轨道，各级人民代表大会停摆，以政治运动取代了法律实践和民主。中华人民共和国成立前的革命斗争演化为中华人民共和国成立后的激进运动模式，发起一场场、一次次运动代替民主制度的活动，将运动视为最好的沟通表达和治理方式，其他维护合理政治秩序的合法合规的治理手段等都是多余的。^[35]

回望中国共产党建党至中共十一届三中全会这几十年的法治建设奋斗史，早期党的建设和国家治理经历了艰辛曲折的初步探索，遭遇了某些挫折，但成就依然显著而且意义深远。革命时期，党内法规和国家法律主要服务于革命战争。虽然经历了由“革命思维”到“政策思维”的转变，但总体上没有走出“人治”模式。