依法治国和依规治党有机统一的研究成果

众所周知，法治精神、法治基因、法治思维和法治能力是现代治理的首要思维。依法治国和依规治党的法治本质是有效限制权力，尊重法律对权力的管控，能够促进党和国家的制度实现现代化，促进党的执政权、领导权和监督权相得益彰。随着中国共产党执政经验的丰富和理论的纯熟，党逐渐意识到依法执政是依法治国的核心，而依法执政最关键的是依宪执政。依法执政有依法治国和依规治党的双重内涵，在党的十六届四中全会上，依法执政被确定为党执政的基本方式；党的十八届四中全会就推进全面依法治国再一次对依法执政详尽论述，除了重申依法执政对于依法治国的关键重大意义以外，更进一步将依法执政的理论内涵拓展至依规治党的内部治理层面，依规治党是其基本内涵之一。依法执政内涵的拓展对于实现法治全覆盖是非常有必要的。因为我国党员干部数量非常大，党员必须遵守党规国法的双重制约，依法执政只在外部治理层面徘徊打转，依法治国很难真正成为坚不可摧的基本方略。依法治国可能存在被异化为单纯的“以法治国”的风险。^[54]依规治党的法治内涵集中体现为规范体系的内在统一性和权力制约监督的原则；依规治党是依照党内法规调整各级党组织的工作和全体党员的行为，通过法律法规充分释放现代法治力量，党在法治的轨道上彰显集体意志、统一行动步调、规范党员言行举止、保障党员个体权利，从而不断增强管党治党和治国理政的系统协同性和针对有效性。^[55]依法治国和依规治党必须做好协调配合、同向同步打造坚固的制度笼子，牢牢地关住权力，保证权力在法治的轨道上平稳有序地运行。依法治国和依规治党有机统一是基于权力来源、内在机理、外部逻辑一致性的精准判断，是有效提升现代治理效能的守正创新，凸显了治理现代化“生命体”的中国特色和优势。

1.基于权力来源一致性的思考

从世界范围看，政党与国家的关系主要有党国分离和党国一体两种类型。在党国分离型的多党制国家中，政党是为了各自特定群体的利益而产生的，这些政党通过选举程序追求自己政党集团利益的合法性，这些政党的自身利益自然与国家利益相悖。

中国特色社会主义最大的优势、最本质的特征在于党的领导。中国共产党是中华民族和中国人民先锋队的性质决定了党、国家和人民的利益天然地紧密联系在一起。党的领导是贯穿、联通社会主义法治和社会主义民主政治的魂与根。党的领导与治党治国在逻辑上具有高度的内在一致性和统一性。坚持党的领导是依法治国和依规治党有机统一的政治基石和逻辑起点。我国的宪法和法律都明确规定，党必须在宪法法律的框架之内领导法治建设。依法治国与依规治党相统一能够充分保障党从制度和规范的高度发挥核心领导作用，是党内依规治理引领国家依法治理最主要的原因。中国共产党的领导和执政地位决定了党的意志经过法定程序可以转化为国家意志，党内法规和国家法律在内容上具有高度的一致性。

第一，党的领导使依法治国获得自身的正当性。党的领导是依法治国的主心骨、定海神针，党的领导和依法治国不能任意被人为割裂，且任何一方都不可偏废。党的领导和法治建设相互依靠、相互促进。党提出依法治国，并将其上升为治理国家的基本方略，不是就法治论法治，而是将依法治国置于党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治框架之下。依法治国本身就内嵌了党的领导，党的领导是全面推进依法治国、人民当家作主的根本政治保证和优势，坚持党的领导使依法治国获得了与时俱进的正当性基础。

第二，党的领导使依规治党具有“外溢效应”。依规治党是党的自我治理机制，必须以坚持党的全面领导为根本宗旨。依规治党的提出与党特殊的执政领导地位相关，又与普通的法治理念相连。从提出的动机来看，依规治党包含了依法治国和依规治党两个方面的含义，依规治党不仅仅是依法治国的手段，其本身构成了依法治国的内在要求。依法治国由党布局和实施，党的组织体系融入政府机构内部、社会团体的组织架构之中，所以政党治理对国家治理、社会治理起到示范引领作用。党在国家政治运行中的领导地位使党内法规具有更强的法属性和功能，具有极强的约束力、高效刚性的执行力等特征。以上这些特征决定了党内法规具有“外溢效应”，不仅约束党员、规制党组织，对社会及社团组织的发展和政府的行政都有着极强的塑造功能，深刻影响国家法治发展状况和中国法治化的走向。^[56]

第三，党的领导使法治化、规范化的党内治理和依法执政形成法治同心圆。解决中国问题的关键在党，党强有力的领导是我国法治建设的基本经验之一，为现代化强国建设赋予政治优势、组织优势和制度优势。只有把党管好、治好、建设好，才能把国家治理好，社会风气才能在党风、政风的带动下不断优化。依法治国能够为依规治党提供必要的法治精神，建构优良的社会法治生态环境。依规治党使党内有法治思维，进而示范引领国家治理现代化，为现代化强国建设提供政治和组织保障。依法治国和依规治党有机统一是党的内在自主约束与外在约束相结合，共同规范约束权力，实现党和国家的双治双赢。^[57]

第四，党的领导是政党与国家建设统筹的政治定盘星。从政党起源看东西方国家党和国家之间的关系，西方社会国家一般是先政后党，议会政治运行催生了政党，可见西方政党主要代表一小部分人的利益诉求；中国共产党的诞生是历史的呼唤、人民主动的选择，得到了宪法的正式确认，中国共产党是具有合法性正当性的执政党。中国共产党在风风雨雨中依然坚守为人民谋幸福、为中华民族谋复兴的光荣而又艰巨的初心与使命。中国共产党领导人民建设现代化国家的独特经历和路径决定了党的领导核心地位，同时也决定了治党与治国的一致性和统一性，根本组织制度和领导制度高度同一性，为依法治国与依规治党之间天然紧密关联和因果关系打下了牢固的基础。^[58]中国共产党领导权威的正当性是执政的实质性根基，为进一步推动法治中国建设注入不竭动力，提供持续保障。

2.基于治理理念和治理方式一致性的思考

第一，理念指导行动。治党治国有着共同的价值理念和法治思维模式。法治需要稳定的制度权威保证其不偏不倚地运行，而不是个人的力量或魅力作为法律秩序的“守护人”。党的十八大正式确立法治是治国理政的基本方式，党的十九大明确“法治理念统领依法治国和依规治党”，这些科学判断是以习近平同志为核心的党中央对“善治善政”之现代治理理念的守正创新。依法治国为依规治党提供必要的法治精神和法治经验。党规国法有着内在一致的规则意识。国法以契约精神规范和保障公民享有民主；党规以党员共同遵守的契约精神保障党员享有党内民主。

第二，当代马克思主义政党治理现代化和国家治理体系现代化主要包括依规治党和依法治国的实践，二者共同支撑驱动党和国家的法治建设。全面依法治国涉及治国理政的方方面面，依规治党是法治理念在党内政治生活中的体现。党内法规是党的意志和人民意志的体现，为党内治理法治化提供了最佳制度载体，政党政治法治化是国家治理现代化的重要面向。国法是党和人民意志的重要共同载体。党规国法有机衔接深度契合，编织“软硬兼施”的法网，形成完善的国家治理体系和党内治理方案，成为社会治理的重要规范供给。党规国法的衔接适用程度反映了法治国家与法治政府建设的成熟程度。正如前文所述，中国共产党已经发展为有9500多万党员、各级各类党组织众多的世界超大型政党，必须思考如何有效进行自我治理以继续保持党自身的先进性和纯洁性，如何既保障党员权利又能扎紧制度的笼子从严治党。这些都离不开完备的党内法规制度做保障。将法治理念融入党规建设进而嵌入党内治理成为管党治党的基本方式，党规国法有效衔接有助于在党内形成遵党规、守法纪的规则意识、法治观念，使党规更加充分地彰显法治精神，客观上促进法治的弘扬，实现党规规范化建设，增强党的执政效能，增强依规治党实效性，推动党内治理法治化步伐，夯实依法治国之政治基础；遵循执政要求，提升法治体系建设科学化，促进依宪治国和依法执政的顺利开展，共同维护中国特色社会主义法治的实效。^[59](www.xing528.com)

第三，中国共产党自建党始就一直高度重视依规治党，法治基因在党的建设中经历了萌芽形成、蓄力发展、不断壮大到成为党内治理主导的过程，依规治党的法治内涵在实践中根据需要不断被扩充，渐次明晰，以党章为基础的党内法规体系逐步形成。随着对党的各级组织领导权力约束的认识与实践不断深化，习近平同志以个人的政治魄力、理论魅力，集全党智慧，创造性地将党内法规制度体系正式纳入中国特色法治体系。从政党治理的角度来讲，首先需要以法治思维提高管党治党的制度化、规范化和科学化水平，提升自我革命的能力和水平以统领法治建设，加之其他各方的监督制约，实现党的建设和治理法治化现代化。同时为国家治理现代化注入新的动力和保障机制。^[60]全面依法治国和依规治党是新时代国家治理现代化的一场牵涉面广、影响力大的革命标识，以法治理念为指引，以法治思维和方式确保现代化建设中改革发展稳定的红利公平公正地惠及全体人民，满足老百姓对美好生活的愿望和期许。

3.基于内在机理一致性的思考

第一，从本质属性看，依规治党与依法治国是同一范畴的两个问题。全面依法治国关涉坚持依法治国、依法执政、依法行政统筹互动，法治国家、法治政府、法治社会一体发展。依法执政既要求党根据宪法法律治国理政，又要求党依据党规党纪从严治党。^[61]依法执政依靠党规国法两大支柱，中国社会主义法治体系包括党规国法两大制度体系。党规与国法因两套制度分属不同领域，有不同分工，功能也有差异。但党规与国法基于异同可以优势互补，并行不悖、同向发力、共生共融、协调配合、互为保障，形成互联互通、衔接协调的关系。^[62]国法侧重于对个人和组织的活动与行为提出共性的底线和基本要求，调整社会关系和社会秩序。党内法规在国家法之上进行“二次调整”体现了个性化特征，专注对党组织和党员行为提出更严标准、更高要求，调整党内事务关系和党内政治组织秩序。依规治党是依法执政的核心内涵，是法治延伸到内部治理层面坚硬的“软法”。^[63]依规治党使法治实现全方位覆盖，使依法治国落地、落细、落小，成为治国理政的基本方略。

第二，依规治党和依法治国统一于法治独特而卓越的品格。首先，二者在实质上体现对法治思维的推崇。依法依规治理强调党内规则至上，同时要求作为治理依据的党规体系符合良法的价值追求和理性标准。法从广义上可以理解为规则、观念和思维，是依规依法和照章办事的法治思维。随着以党章权威为基础的党内法规制度体系的完善，法治成为党内治理和影响国家治理现代化最为关键的环节。依规治党中法治的理念和价值并非从外部强行植入，而是其法治元素自主生长并逐渐发展壮大后显现出来，统领政党建设。依法治国和依规治党都必须关照法治精神的培育和弘扬，体现尊崇法律至上、贯彻权力制约、强化权责对等、关切权利保障、注重程序正当的法治原则。宪法是万法之母，是国家的根本之法。依法治国就是依宪治国；党章是一切党规的源头，是党内的宪法。依规治党主要依党章治党、建设党，党章是依规治党的根本大法。宪法的权威得到尊崇，国家法律才能实现落地，实行善治，依法治国在国家层面的法律强制力才能实现。党章的权威被重视，党内法规令行禁止，上行下效，勠力同心，党的领导力、凝聚力、战斗力和生命力才能更进一步增强。坚持党章为本、宪法至上的治理观，完善党规国法有机衔接协调的中国特色社会主义规范体系。其次，二者在形式上体现“法”的规范性要求。^[64]党规国法命名遵循相同规则，制定主体特定，名称特定，规范事项特定，体系框架结构特定，表述方式特定。党规在表现形式上满足“良法”的品格，条款形式、表述内容、整体逻辑、结构安排等与国法高度相似。在宏观层面，文本一般包括总则、分则、罚则、附则几个板块。在微观层面，根据需要采用编、章、节、条、款、项、目等逻辑层次构成规范化的系统。党规国法都具有系统完备、层次清晰、运行有效的体系化特色，形成以宪法为根本、法律为主干、法规规章等在内的国家法律体系，以党章为根本、准则条例等为主干的党内法规体系。党规国法以形式上良法应有的法治品格为追求价值，良法一般理解为符合法律一般性、公开性、反复适用性、清晰性、稳定性、无矛盾、不溯及既往等法治原则，^[65]首要的是符合宪法。两者统一于中国特色社会主义法治体系的框架之内。

4.基于外部逻辑一致性的思考

依法治国与依规治党有机统一是在马克思主义学说指导下的理论创新，是科学的现代治理思想同我国现阶段实际国情相结合的产物。当下国家治理发生了巨大而又深刻的变革，为了顺利实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标，执政党需要依靠法治思维和方式来提升其执政能力和权威以承担起长期执政的重任，依规治党、依法治国和依法执政协调推进成为必然要求。新型公共治理模式下党内法规在依法治国中需要实现与国家法律的衔接。

第一，改革开放以来，随着市场经济体制深入发展，传统国家中心主义的管理模式已经不能适应社会主体多样、社会结构日益多元等复杂现实境况，必须逐渐过渡到以法治为核心的新型公共治理模式，要求国家法律体系与其他社会法律秩序协同回应新问题和新挑战。

第二，依法治国和依规治党有机统一是植根于基本国情面向实践而产生的富有生命力的新理念、新战略。它是中华人民共和国成立70多年来中国共产党关于中国特色社会主义法律制度创新的重要组成部分，顺应时代解决当前经济社会发展中所面临的长期想解决而未解决的难题。深入推进各领域改革，着力补齐短板、破除体制机制弊端；站在新时代中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的高度谋划基础性、引领性的科学理论和实践逻辑，去办成过去一直想办而没有办成的大事。依法治国和依规治党是“两个布局”的重要内容，以“两个布局”为主线来部署、运行。在统筹推进总体布局和协调推进战略布局进程中，依法治国和依规治党有机统一涉及经济、政治、科技、文化、社会、生态文明等各领域，也关涉改革发展稳定内政外交等环节。

第三，依法依规、从严和分工而治，共同致力于全面推进法治中国建设的生动实践。培法治之根，铸法治之魂，行法治之功，聚法治之势，不断开拓中国共产党执政兴国的新局面、新气象，开创我国法治强国建设的新高度、新境界。