依法治国和依规治党研究：成果与不足，研究目标及概念界定

1.基本思路

长期以来，我国法治观念过分强调狭义的立法和司法这两个法律系统，而对起着实际作用的党内法规在理论认识上表现得相对不足，且在法治工作中经常忽略它。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中第一次将党内法规纳入法治体系，突破了对法的范畴传统意义上的认知，增添深化法治实践的鲜明色彩。党的十九大报告创造性地提出依法治国和依规治党有机统一。中国共产党能不能处理好依规治党与依法治国的互动问题，直接影响全面依法治国、建设法治中国的深化与推进。基于此，本书拟探讨契合理论支撑、道路指引和制度保障的三位一体的法治建设规律，在系统深入研究依规治党与依法治国之基本理论和实践问题基础上，梳理二者的天然关联，搭建二者良性互动的体制机制。具体思路如下：本选题以习近平法治思想为指导，立足于法治中国建设实践，以推进法治良性健康发展为指向，通过对依规治党和依法治国之时代内涵和密切联系的理论分析，全面厘清党规与国法的关系，深入透视党规与国法在国家治理体系和治理能力现代化中的统筹协同作用，明晰党规与国法有机相融的运行机理。在理论分析的基础上，挖掘国家法律和党纪党规协调衔接的体制障碍和制度漏洞，提出依规治党和依法治国有机统一、良性互动的思路和框架，明确回答怎样才能全面而准确理解依规治党与依法治国的关系，怎样有效防止党内法规与宪法法律发生抵触，怎样在党内法规中渗透贯彻现代法治原则、理念。学深、悟透、讲清以上一系列理论问题关系到能不能在新时代持续证成依规治党的必要性和正当性，关系到法治理念在执政中的落实，关系到依法治国目标的达成。^[35]

2.研究内容

第一部分为导论，主要交代本书的研究概况，介绍本书基于什么样的背景展开研究、有什么样的意义、想要达到哪些研究目标和实施路径等。对国内外有关依法治国和依规治党相关研究文献进行梳理，指出现已取得的主要研究成果及不足之处，在此基础上探寻研究空间，提出本研究的目标。本书主要回答以下几个问题：依法治国和依规治党为什么有机统一？推进二者有机统一的理论底蕴、历史依据及其实现的障碍阻滞因素分别是什么？如何深入推进二者有机统一即破解困境找出路？最后基本概念界定部分是厘定依法治国和依规治党在本书中的内涵。

习近平法治思想作为科学指导思想贯穿全书。本著作将从学理上围绕七个部分展开，以依法治国和依规治党耦合理论渊源为基点，找准有机统一的现实困境，核心在于搭建依法治国和依规治党有机统一的逻辑框架，落脚点在于探寻推动依法治国和依规治党有机统一最佳实施路径。^[36]

第二部分是依法治国和依规治党有机统一的生成理路，主要探讨依法治国和依规治党有机统一思想的理论渊源和内在意涵的发展逻辑。依法治国和依规治党有机统一的理论源头是什么？归纳梳理马克思主义经典作家对党内法规、国家法律及二者关系的论述文献，探本溯源，从马克思主义政党理论、执政党理论、治理和法治理论等方面为依规治党和依法治国相统一的理论基础做好铺垫。其一，马克思、恩格斯、列宁等马克思主义经典作家始终强调共产主义政党要承担解放全人类、全世界无产者联合起来推翻资产阶级的历史使命与责任，在革命和实践中科学总结无产阶级应该成立一个什么样的党、怎样建设党、建设什么样的国家、如何治国理政等经验。马克思主义经典作家关于党内法规和国家法律的思想为中国共产党人探索依法治国与依规治党提供了重要的理论依据。整理马克思主义经典作家对党内法规、国家法律等概念的使用，分析党内法规、国家法律及二者关系在中国的语义演变过程等都是二者有机统一研究的理论基点。其二，依法治国与依规治党有机统一的理论内涵。习近平法治思想博大精深，依法治国与依规治党有机统一的科学论断是在全面依法治国中重大主题的关键点上所生成的原创性理念、原创性思想、原创标志性战略，是新时代中国马克思主义法治思想的继承与飞跃，与马克思主义思想共同构成了法治中国建设的根本理论遵循。深刻认识新时代依法治国和依规治党的宏观背景及逻辑内涵，是构建二者有机统一的逻辑起点。在开启全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代背景下，全面从严治党是实现中国梦的政治保证和动力，起着把准方向、定夺政策、促进改革发展的主心骨作用。依规治党是习近平总书记对中国共产党全面从严治党的光荣传统以及开辟的制度建党、制度治党伟大实践的创新发展，是执政党依法执政及众多党组织和全体党员有条不紊管理的必然要求，是全面从严治党管党的内在规定。依法执政是顺利推进全面依法治国的关键和政治优势，依法治国需要将依法执政内涵扩展到依规治党的内部治理，如果依法执政依然在外部治理层面打转和停顿，法治全覆盖广渗透难以实现，那么依法治国很难真正成为党领导人民治理国家不可动摇的基本方略，也难以落地，可能成为泡影，甚至会误入“以法治国”的风险，即将法治简单地等同于法制。依法治国和依规治党有机统一思想是习近平对党依法执政建设长期思考和实践的理论成果，在精准把握中国共产党的执政规律，深刻认识探索建设规律，吸收、借鉴古今中外治国理政与管党治党经验的基础上，开创了中国特色社会主义法治建设思想的新局面。厘清依法治国和依规治党有机统一思想的生成理路，对深入理解依法治国和依规治党有机统一思想的科学体系具有重要意义。

第三部分是依法治国和依规治党有机统一的历史演进，主要梳理和探讨党的建设百年历程及国家治理历史场景。依法治国和依规治党的经验是什么？要重新审视、定位党和国家法治化建设，就必须有厘清其发展演进的历史脉络的理性自觉和政治自觉。唯有深刻认识、认真梳理总结历史经验教训的规律，方能为中国共产党在新时代下全面从严治党，确保实现党的治理现代化、国家治理现代化进一步指明方向。本章治党与治国两条线索齐头并进。其一，回顾共产党治党的历史，探寻其法治内涵的规律，增加自信。从历史视野审视中国共产党在推进党规、国法建设过程中取得的诸多成绩以及出现过的深刻教训。考察党内执纪方式的历史，展示党内执纪方式内涵、法治基因的演进过程。回望中国共产党的百年伟大实践，坚持把马克思主义法治思想、党建思想与改革建设发展实际相结合，赋予法治文明新的时代内涵和生命力，实现了马克思主义法治思想和党建思想中国化的三次历史性飞跃。从历史发展脉络看，依法治国与依规治党有机统一的探索大体经历了新民主主义革命及社会主义建设时期、十一届三中全会至十八大召开时期、习近平新时代中国特色社会主义时期，按标志性成果划分为三个发展阶段，即自发萌芽、自主自为推进及自由发展阶段。马克思主义法治思想中国化的三次历史性根本飞跃分别是：毛泽东法制思想，党规国法曲折创建初见成效；邓小平法制理论，党规国法重建完善从单一规范转向法律法规体系化；包含了依法治国和依规治党有机统一的新理念新战略的习近平法治思想，创造性地拓展和升华了新时代中国特色社会主义法治和党建理论，党规、国法全面探索发展从法律法规各成体系转向有机统一。^[37]深入探寻中国百年法治进程的基本逻辑，深刻理解中国共产党领导中国法治建设的历史选择和历史经验，对于进一步坚持中国共产党的领导、有效推进全面依法治国基本方略的思想飞跃具有至关重要的战略意义。

第四部分是依法治国和依规治党有机统一的实践动因，分析依法治国和依规治党有机统一思想的实践关切。研究依法治国和依规治党有机统一思想是为了更好地推进法治中国建设实践的进程。从世情、国情、党情三个角度探寻依法治国和依规治党有机统一的现实内在逻辑；从依法治国、依法执政、依规治党三个统一环节和三个统一综合体的理论架构中阐释依法治国和依规治党有机统一的制度条件依据。落实习近平依法治国和依规治党有机统一思想要从党长期执政的必然逻辑中予以深刻把握，挖掘习近平依法治国和依规治党有机统一思想的深厚理论渊源、逻辑意蕴及思维方式方法，既要重视用习近平依法治国和依规治党有机统一思想指导实践，又要重视结合习近平依法治国和依规治党有机统一思想的实践展开研究。统筹依规治党与依法治国是推进全面从严治党的长远举措、推进党现代化转型的正确路径、有效推进国家治理现代化的政治优势和题中应有之义。习近平依法治国和依规治党有机统一思想，立足中国法治实践，源自探索法治建设理论的总结与升华，独具中国法治优势与鲜明特色，可以追溯至习近平在浙江的法治渊源与浙江实践。习近平同志在浙江工作期间，大力推动“法治浙江”建设，开启了“法治中国”在省域层面的早期开拓创新，而且在党的建设领域高度重视党的制度建设，浙江省制度治党、依规治党实践也走在全国的前面。从此，浙江沿着习近平同志指引的法治道路，坚定不移、豪情满怀地贯彻“八八战略”继续前行，党的十八大后，浙江承担了国家监察体制改革试点任务，为在全国铺开试点提供了可复制、能推广的理论经验和鲜活的实践样本。2020年5月，习近平总书记来浙江考察，强调浙江省要努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，2021年6月，浙江省成为全国首个共同富裕示范区，浙江省在践行依法治国和依规治党有机统一上理应先行一步成为法治窗口，成为全国法治示范区，助力全面建设社会主义现代化和设立共同富裕示范区。追寻习近平依法治国和依规治党有机统一思想在浙江的萌芽发展和实践轨迹，可以更加深入把握其整个思想体系和理论框架。

第五部分是依法治国和依规治党有机统一的价值取向，探究依法治国和依规治党有机统一的价值内涵。依法治国和依规治党共同的最直接的目标就是实现党和国家的制度现代化。中国共产党治党治国善谋大势理念和实践水平表现为政治、法治和文化等价值维度的先进性和现代性。政治层面坚定地讲党性，坚持党的领导，锚定社会主义法治的正确新航向，不是走守旧的老路，亦不是走改旗易帜的邪路。法治层面昭示中国特色社会主义现代法治要义。文化维度蕴含“以人为本”“人民主体”“以人民为中心”的逻辑。依法治国和依规治党有机统一所追求的价值目标是在政治、法治与文化等领域多维度统筹兼顾、平衡统一^[38]，这也是作为解决诸多现实问题的价值尺度。全面推进实现依法治国与依规治党的良性互动与有机统一，首先抓住贯通于二者之间的内在规律和密切关系的政治主线。依法治国与依规治党是一对重要范畴，是治党与治国、法治与政党关系中最核心、最根本的问题，它既是执政党建设规章制度、遵规守法度、强化法纪刚性约束的决定性因素，又关乎依法执政、法治中国建构的合理正当路径的科学选择。党的领导和执政地位相统一决定了党的自身建设治理与国家建设治理相统一、相融合。依法治国的核心是有效规范和约束公权力，做到权责法定。国家治理体系建设首先强调和坚持党的核心领导作用，依靠完备的法律规范体系和完善的党内法规体系两大根基、两块基石、两个轮子之间的协调一致。国家治理能力现代化、党的执政能力现代化要作为标杆立在前列，也必然决定了全面从严治党与全面依法治国的“原子结构”和“分子结构”双向转化，增强运行力度。关于依法治国和依规治党的关系，党中央在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已有清晰的表述，指出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。中国共产党作为执政党必须依法执政，而依法执政首要的是依法依规从严管党治党。党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争的胜利、实现党长期执政和国家长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。因此，依法治国和依规治党有机统一这一科学论断体现了法治建设的系统性、协调性。他们在本质、目的及价值上根本一致、密切相连。只有深度认识和准确把握两者的耦合关系，才能推动中国特色社会主义法治体系和国家治理体系健康运行、发展。其次，要把握依法治国和依规治党有机统一思想的价值及法理要旨。习近平法治思想是党依法执政、依规治党、依法治国之法治中国建设的方向指引与行动指南。依法治国和依规治党互通共融的核心是把公权力关进法律和党规党纪织密的制度之笼，从形式上来讲注重规范性，从实质内容上来讲注重政治性和人民性。探讨习近平依法治国和依规治党有机统一思想的价值指向和法理意义，对于我们深入理解党依法执政和法治中国建设的理论结构和实践逻辑、统筹推进依法治国和依规治党一体建设甚为重要。

第六部分是依法治国和依规治党有机统一的现实困境，分析依法治国与依规治党有机统一面临的阻碍影响因素。本章主要梳理归纳依法治国与依规治党有机统一所面临的现实困境。从理论、历史和现实等维度梳理出的主要问题大体如下：一是依法治国和依规治党现代规则之治理念共识存在短板，推进党的规章制度法治化还没有得到社会主流意识形态的完全认可；党规与国法的发展不均衡；党内法规体系不健全，制定过程没有体现党员充分参与的民主，不少党内法规的内容过时陈旧，许多原则规定操作性不强，党内法规的发布、评估、解释等实时同步、配套发展机制欠完备；依规治党面临理想信念动摇、信仰不坚定甚至缺失、历史虚无主义思潮等外部环境的冲击；党内法规的落地实施力度缺乏，有规有章不依循、执规不严明严肃、违规疏忽不予追究、“关键少数”一言堂现象依然存在。总之，党内法规无论是在数量质量方面，还是在实施保障等配套机制方面都远远落后于国家法律。二是依法治国和依规治党规制领域界限不够清晰。历史上各种各样的原因导致曾经的党内法规与现在施行的宪法法律出现不一致的情况，二者内容不协调。三是依法治国和依规治党衔接体制机制不是很健全。党纪党规与国家法律虽然概念迥异，但二者在社会主义法治建设中都发挥重要作用，如车之两轮、鸟之两翼，相辅相成、不可偏废。依法治国与依规治党是“五位一体”“四个全面”新的文明形态的总抓手——天然的内生耦合有机体系决定了二者之间能够且应该实现相得益彰良性互动的应然状态。但由于国家法律和党内法规自身体系不完善以及局部关系定位出现的模糊情形，二者之间存在不协调甚至矛盾冲突局面的实然状态，党规国法执行效果受此影响大打折扣，不可避免地会损害国家法律在人们心目中至高无上的权威，制约了依法治国和依规治党良性互动局面的形成。明晰理顺国家法律和党纪党规的关系定位及其冲突，是有效推进依法治国与依规治党有机统一的重要前提和制度基础。

第七部分是依法治国和依规治党有机统一的实现进路，探寻依法治国和依规治党有机统一的实施路径。依法治国如果没有依规治党与之相呼应、衔接与协调，会遇到重重障碍，难以向前推进，更遑论实效性。依法治国关键在于依规治理马克思主义执政党和领导党，为防止党的先进性被弱化、纯洁性被损害提供重要支撑。党规党纪与法律法规隶属两大规范体系，在形式与内容上存在较大差异，二者不能直接对等。推进依法治国和依规治党有机统一，既没有历史先例可供遵循，也没有世界经验可资借鉴。党的十八届四中全会明确指出，注重党内法规同国家法律的衔接和协调以提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党的斗争精神落到实处，敦促党员和干部既遵守党规党纪，又带头遵守国家法律法规、解决党自身存在的不依规而为的问题，成为党奋进前行取得一个又一个胜利的主旋律。建设法治中国，需要动态把握党内法规与国家法律体系两大最主要的社会规范系统，兼容并行，精准回应依规治党与依法治国的衔接整合协调问题，提升衔接协调水平，从思想、制度、实践三个层面探寻实现依规治党和依法治国协同的法治进路。一是在思想理念上达成一致，以习近平法治思想为指引，以党的领导锚定根本政治航向，以现代法治理念为精神统领，使依法治国和依规治党统一在法治理念之下，统一在党的领导之下，统一在现代科学制度规范之下。二是在制度层面建章立制保障党内法规与宪法法律的共治共生。探讨促进国家法律与党内法规的协调与衔接的内在理据，探寻建成党规国法共同体要遵循的原则和规则。完善我国国家法律体系和党内法规制度体系建设，理顺依法治国与依规治党的关系，并提出相应的法治进路。本书研究的重点和难点是深入研究如何促进国家法律与党内法规制度不同实体在不同场域的协调与衔接，不仅要将遵循一般概念理论作为立论基础，而且要立足面向中国政治经济社会发展的经验法则，积极促进依法治国与依规治党之良性互动。中国特色社会主义法治体系两大主要子系统都有制定、实施、监督和保障等环节体系，针对两个法治子系统存在的发展不均衡、内容不够相容协调、衔接不够顺畅等问题，通过建立相应的冲突协调机制来化解矛盾。具体包括以下内容。

（1）在社会主义法治原则下国家立法和党内立法的边界区分；完善国家立法与党内立规的互动、衔接互补机制；在程序上注重党内执纪和国家司法衔接挂钩，交集部分保持所侧重的内容协调；定期清理完善党内法规，力求做到党内法规体系的完备。以为民为党为国的价值理念有机统一为统领，制度依据层面上以党规和国法衔接为基础，制度实施层面上以执法执规协同实践为抓手，以执纪执法衔接协同为重点，以监督监察等作为推进依法治国与依规治党有机统一的可行路径，确保二者在政治站位、功能定位、制度机制安排、贯彻实施和人民性价值坚守取向等各方对接联动，发挥依规治党和依法治国互补成效，促进法治国家、法治政府和法治社会的综合体顺利建设，推动高质量实现国家治理体系和治理能力现代化。^[39]

（2）推进党规国法内容协调一致。首先，加强党规法治化的自洽周延。其次，厘清党规国法的规范边界。最后，在实践层面探索依法治国和依规治党有机统一的长效机制。第一，构建党规国法各部门之间沟通协调机制。第二，完善党规国法备案审查与合宪性审查衔接联动机制，从立法契合和过程衔接两方面推进依规治党与依法治国一体化。第三，重点推进形成执法执纪有效协同机制，构建完善的监督保障协同机制。补足兜底措施，充实党纪国法协调的救济保障措施，规范权力运行，在巩固中国特色社会主义制度中使党和国家的制度优势产生合力并同步转化为党和国家治理的动能势能效能。(www.xing528.com)

3.创新点

（1）研究视角的创新。立足于党长期执政的必然逻辑，从社会主义法治理论、法治实践的鲜明中国特色中阐释依法治国和依规治党有机统一的形成过程与发展逻辑，进而回答治国治党“为何有机统一治理”“由谁来治理”“治理什么”“如何治理”等基本议题，凸显分析思维的特色和创新。

（2）研究路径的创新。坚持问题导向，坚持从国家治理现代化的静态与动态结合上，构建依法治国和依规治党有机统一思想与实践的互动论证模式，将习近平法治思想与中国面对的各种实际问题结合起来，增强思想的针对性，同时将法治思想理论与实践结合起来，以验证思想的科学性，从静态意义上的制度体系和动态意义上的制度执行之双向维度，全面把握和理解法治思想对法治实践展开的指导意义。

4.研究方法

主要采用历史分析、规范分析和社会实证等研究方法。

（1）历史分析法。马克思主义唯物史观最大的特点是让我们学会用历史发展的眼光看待和分析实际问题，因此，从中华民族伟大复兴的历史使命宏观描述与中国共产党百年建党治党的基本经验微观叙事中对依法治国、依规治党历史发展脉络进行梳理，总结历史经验和教训，汲取历史智慧，以期对依规治党和依法治国有机统一的发展趋势做出客观而理性的分析，并提出相应科学精准的对策建议。

（2）规范分析法。依法治国和依规治党有机统一科学论断根植于生动活泼的法治实践，具有实践至上的中国风采和理论品格。对现行国家法律和党内法规制度进行学理分析，不能只靠法律理论逻辑上的简单推演，也不能就法治实践经验进行简单总结。找寻二者衔接的规范基础和法治架构，为依规治党和依法治国有机统一扫清障碍。

（3）社会实证研究法。本书将根据研究需要展开一些实证调查，对法律法规和党内法规互动衔接的社会背景及运行机理开展深入探究，归纳总结法治化改革的经验和教训，并利用实证资料丰富、支撑理论研究。

5.重难点及拟创新点

（1）国家立法和党内立法的边界区分。国家立法和党内立法边界的厘定区分是依规治党与依法治国有机统一的重要前提和立论基础，亦是国家治理体系现代化重中之重的时代课题。

（2）党内监督和国家监察的互动互补有机融合研究。只有廓清了党内监督和国家监察的规范基础、运行状态，明确了党内监督和国家监察有效融合的制度逻辑和法治架构，才能真正实现依规治党与依法治国有机统一。

（3）党规党纪与国家法律在国家治理中关联互动的内在机理和外部条件。从历史和现实两个维度挖掘整理我国党规党纪与国家法律的关联，并从中找出二者在国家治理中关联互动的内在机理和外部条件，涉及大量的资料收集和数据统计工作，必须要投入大量的人力物力才能完成。