水行政执法培训教材：水事纠纷预防与处理

水事纠纷的预防，可以未雨绸缪、防患于未然，把矛盾化解在基层，把纠纷消灭在萌芽阶段。

（一）加强水利规划与规划实施工作

水利是一个庞大的、多元的、多层次的系统工程，矛盾错综复杂。因此，开发利用水资源与防治水害，必须首先从全局和宏观上、从战略布局上进行统筹安排，才能做到全局上合理，又兼顾局部的利益和要求，建立和谐的水事秩序，这样就能预防和避免或者最大限度地减少水事纠纷的发生。

多年来的实践经验表明，凡是规划比较合理并能按照规划实施的工程项目，效益都比较好，纠纷也比较少；凡是缺乏统一规划，或者虽有规划但调控措施不力或未按规划要求实施，在宏观失控下修建的工程，往往带来难以处理的后遗症，形成引发水事纠纷的隐患或者直接酿成水事纠纷。在水事关系复杂、水事纠纷多发地区，只有通过制定规划，才能统一认识、协调矛盾。近年来妥善处理水事纠纷的经验充分说明，凡是按照“统一规划、统一治理”的原则处理的水利矛盾，均得到了解决，取得了十分显著的效果。如海河流域的漳河水事纠纷，通过加强河道和流域水资源的统一规划、统一管理、统一调度、统一治理，各级地方政府及其有关部门积极支持和配合河道治理，实现了由河堤乱修、乱建到统一治理的转变，争地矛盾基本解决。

《水法》第四条“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益、发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”和第十八条“规划一经批准，必须严格执行”的规定，明确了经批准的水利规划是水利建设的依据，同时也是水行政管理、处理水事纠纷的具有法律效力的科学依据和准则。因此，全面贯彻这条重要的法律规范，才能有效地预防水事纠纷，妥善地处理已发生的水事纠纷。

（二）依法对水资源开发利用实施有效管理

按照《水法》等有关水法规的规定，依法对水资源开发利用实施有效管理，对预防水事纠纷的发生有着不可替代的积极作用。《水法》第二十条规定：“开发利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”《水法》第二十八条规定：“任何单位和个人引水、截（蓄）水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。”并且在第二十一条规定了用水优先顺序：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态用水以及航运等需要。”同时对灌溉、排水、水土保持、水能利用、水运、水产、竹木流放等方面，明确了相应的法律规范。

（三）依法对涉水工程建设实施有效管理

《水法》第三十八条规定，在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物，铺设跨河管道、电缆，工程建设方案应当依照《防洪法》的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意，并对工程建设中有关损害赔偿事项也作了原则规定；《水法》第三十四条、第三十五条对新建、改建或者扩大排污口及占用农业灌溉水源、排灌工程设施的行为作出了规定；《防洪法》规定，修建整治河道等水工程，应该按照规划治导线实施。据此，在不同行政区域之间的边界河道和跨不同行政区域的河道上兴建水工程，应当经过双方协商同意，编制防洪规划，并经过有管辖权的主管机关批准；对于其他涉水工程，应编报洪水影响评价报告，并经过有管辖权的主管机关批准，以避免水事纠纷的发生。(www.xing528.com)

（四）依法对水资源配置和节约使用实施管理

在水资源供需矛盾日益突出，各地区各部门竞相开发利用的形势下，水资源开发利用纠纷必然增多。要避免纠纷，就必须加强水资源的统一管理、统一调度和分配。水资源是有机整体，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响，对水的问题必须统筹考虑、全面安排。在水资源开发中从各自利益出发引水、排水和排污，只顾一点不及其余，各自为政、自行其是，往往损害他人的利益，必然会引发水事纠纷。水事纠纷实质上是利益之争，因此，只有实行流域水资源统一管理，统筹考虑上下游、左右岸的关系，合理规划和配置水资源，才能有效地预防水事纠纷。为此，《水法》从宏观的水量分配、调蓄径流、总量控制、水功能区划，到取水许可、定额管理、计划用水和节约用水、水源保护区、地下水管理等方面，都作了实体性规定。实践经验说明，只有依法加强对水资源配置的管理，才能预防和减少水事纠纷，妥善处理水事纠纷。

（五）探索处理水事纠纷的有效运行机制

1998年大水以后，水利部党组遵循国家的治水方针和科学发展观，积极探索并形成了新的治水思路——可持续发展水利思路，即通过水资源的优化配置，满足经济社会发展的需求，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。在重视水资源的开发利用和防治水害的同时，特别强调了加强水资源的配置、节约和保护；对水多、水少、水脏等问题统筹考虑，综合治理；工程措施与非工程措施并重，加强科学管理。当前水利发展面临着洪涝威胁、干旱缺水、水环境恶化和水土流失严重等严峻挑战。在新时期水利工作面临的新形势、新任务下，水事纠纷的发生、发展必然呈现新的特点，必将对水事纠纷预防和处理产生重大影响。因此，预防和处理水事纠纷，还应按照新的治水思路，在总结经验的基础上，针对不同类型的水事矛盾，积极研究和探索处理水事纠纷的有效运行机制，推进水事纠纷的预防和调处工作的法制化、科学化、制度化。

如2001年春季，华北地区干旱少雨，海河流域漳河上游沿河村庄和红旗渠、大跃峰渠等四大灌区用水十分困难，争水纠纷一触即发，而此时漳河上游山西省境内水库存有汛限以上蓄水。海委漳河上游管理局以水权水市场理论为指导，转变观念，由过去坐等来水、被动盼水，转变为主动运用市场机制合理配置水资源，提出了跨省有偿调水的思路，在河南、河北、山西三省各级政府和水利部门的支持下，成功实施调水，探索出了一条解决漳河上游水事纠纷的新路子。

（六）建立行政边界地区自我监督约束机制

预防和处理不同行政区域之间的水事纠纷，还应建立行政边界地区自我监督约束机制。如1997年海委组织海河流域六省签订的《海河流域省际边界水事协调工作规约》，成为海河流域省际边界水事协调工作的规范。该规约规定：省际边界地区的水利建设与管理，必须遵循《水法》、《防洪法》等水法律、法规，依照流域或水系的统一规划，在边界双方协商一致的基础上进行，防止和避免水事纠纷；建立省际边界双方县（市）之间相互交流、统一规划、共同发展的边界水利协商机制，逐步建立和完善规范化的边界水利契约制度；严格执行《水法》、《防洪法》等法律法规，积极协调水事矛盾，公正处理水事纠纷，促进边界地区团结治水。多年的实践证明，该规约的签订对预防和处理海河流域省际边界水事纠纷起到了很好的积极作用。