水法规体系建设：取得巨大成就

水法规体系，是指由调整水事活动中社会关系的各项法律、法规和规章构成的有机整体。它既是水利法制体系建设（水行政立法、水行政执法、水行政司法、水行政保障）的主要内容之一，也是国家法律体系的重要组成部分，是水行政执法和水行政管理的法律依据，是国家制定并以强制力保障实施的规范性文件系统。

1.水法规的效力和分类

按法律效力划分，水法规体系可分为以下几个层次：

第一层次——《宪法》的有关规定，如第九条规定：“矿藏、水流、森林等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”等等。宪法在我国法律体系中居于最高层次，是制定水法律法规的最高依据。

第二层次——法律，指全国人大及其常委会制定的水法律，如《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）等，其法律效力仅次于宪法，行政法规、地方性法规、规章的规定不得与法律的规定相违背。

第三层次——国务院制定的水行政法规，如《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）、《水库大坝安全管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

第四层次——省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市、国务院批准较大市的人大及常务委员会制定的地方性水法规，如《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》等。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

第五层次——国务院部门规章。如水利部制定的《水行政处罚实施办法》等规章，一般以部长令形式发布实施。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。

第六层次——省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市、国务院批准较大市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规制定的地方性规章。省、自治区政府的规章效力高于本行政区内的较大的市的人民政府制定的规章。如《福建省取水管理办法》、《山东省水资源费征收办法》等由省级人民代表大会及常务委员会批准的地方性法规，在所辖行政区具有法律效力。

2.水法规分类

水法规按照其调整内容分为以下九个方面：

（1）水资源管理，包括水文、水资源评价、规划、规划实施的监督管理、以及水资源利用（水权、水资源调配、计划用水、节约用水）等。

（2）防汛抗旱管理。

（3）水域、水工程管理。(www.xing528.com)

（4）水土保持，包括水土流失的预防、治理和监督。

（5）流域管理。

（6）水利投资与资产管理。

（7）水利工程建设管理。

（8）水行政许可与执法监督管理。

（9）其他。

3.水法规体系建设

推进依法行政，实现依法治水，建立完善、统一、协调的水法规体系是关键。1988年，《水法》颁布实施后，水利部制定了《水法规体系总体规划》，并先后于1994年和2006年对《水法规体系总体规划》进行了两次修订。

《水法规体系总体规划》实施后，水法规建设取得了巨大成就，修订了《水法》和《水污染防治法》，出台了《防洪法》等6部行政法规和一批法规性文件、60余件部规章。根据《水法规体系总体规划》的安排，“十一五”期间水利部正在开展4部法律、21件行政法规、48件部门规章的制定工作。“十五”期间，全国水法规建设取得了巨大成就，除修订《水法》外，出台了《长江河道采砂管理条例》、《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）（修订）和《取水许可和水资源费征收管理条例》，完成了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（修订草案）、《黄河水量统一调度条例》、《中华人民共和国水文条例》（以下简称《水文条例》）、《河道采砂管理条例》等行政法规草案的报审工作，启动了《节约用水管理条例》、《抗旱条例》的起草工作，完成了《建设项目水资源论证管理办法》、《水利工程供水价格管理办法》、《水行政许可实施办法》等14件部门规章的制定工作。“十五”期间，全国共出台116件规范水事行为的省级地方性法规和省级地方政府规章。江苏、湖南、天津、陕西、重庆、甘肃、山东、安徽、广西等地水利立法成效显著。《浙江省水资源管理条例》、《福建省水政监察条例》、《天津市节约用水条例》、《安徽省抗旱条例》、《广东省河道采砂管理条例》、《重庆市河道采砂管理办法》等地方性法规和地方政府规章的出台对于推进地方水利立法起到重要的示范和推动作用。各项水事活动已基本作到了有法可依，对水利改革和发展发挥了重要作用。

当前，水法规建设工作面临着新的形势。

（1）党的十五大明确把依法治国作为党领导国家和人民治理国家的基本方略，要求“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。九届人大二次会议把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《宪法》。国务院作出了全面推进依法行政的决定，提出要切实提高立法质量，为依法行政奠定坚实基础。

（2）近几年来，随着改革的深化、经济的发展，环境和自然资源问题日益突出，国家已明确提出实施可持续发展战略。《中国21世纪议程》中指出：中国可持续发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上，水资源持续利用是所有自然资源保护和可持续利用中最重要的一个问题。在这一形势下，水利发展的思路从过去工程水利向可持续发展水利的转变，这一变化涉及治水方略、观念、方法等各个方面的转变。水法规建设工作面临的重要任务就是要努力适应新的形势，及时将党和国家的水利改革、发展决策通过立法成为国家意志，保证实施，根据新的形势、新的思路，保证水利法制建设适应形势的要求，保障、规范、引导水利改革和发展。水法规体系的建设以全面推进依法行政、实现依法治水为目标，促进工程水利向可持续发展水利的转变，以实现水资源可持续利用和建立适应社会主义市场经济体制的水利新体制为目标，适应全面实行依法行政的需要，使各项水利工作都有法可依，同时重点加强水资源的配置、节约、保护，加强水利建设的管理。在1998年《防洪法》出台，2002年10月1日，新《水法》颁布实施，水法规体系建设取得了巨大进展，加强《防洪法》、《水法》配套法规建设，贯彻落实《防洪法》、《水法》，将是今后相当一段时期的水利立法工作的重点。水行政许可配套制度基本建设基本完备，基本完成了水行政许可规定清理工作，贯彻实施《行政许可法》的工作重心已经由制度建设转向规范管理。2006年水利部又颁布实施了《水行政许可听证规定》、《关于印发水利部实施行政许可工作管理规定的通知》和《关于印发水行政许可法律文书示范格式文本的通知》，进一步规范水行政许可的实施，推进水行政许可的规范化管理。