全国人大常委会有关水行政执法权限和程序的规定

法的制定的权限，通常又称为立法体制，是指国家机关在制定法律规范过程中权限的划分。1949年中华人民共和国成立以来，我国的立法体制随着国家政治经济的发展，经历了不同的发展过程。1982年修改制定的现行宪法，在总结我国立法工作经验的基础上，从我国的国情出发，对法的制定极限的划分，实行中央集中统一领导下的、中央和地方两级、多层次的体制。在保证社会主义法制统一的前提下，中央和地方适当分权，在中央和地方两级又分成多层次，以有利于充分发挥中央和地方的积极性和创造性，形成了具有中国特色的立法体制。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，2000年7月1日施行。这是我国立法工作的飞跃，从此，我国立法工作步入法制化的轨道。

（一）立法主体和权限

1.全国人民代表大会及其常务委员会

全国人民代表大会及其常务委员会是国家最高权力机关，享有国家最高立法权。全国人民代表大会制定和修改宪法，刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

2.最高国家行政机关及所属机关的立法权限

国务院是最高国家行政机关。国务院可以根据宪法和法律制定行政法规。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权，决定先制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

行政法规可以就下列事项作出规定：

（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

（2）《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

（3）应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项。

国务院各部、各委员会的权限：根据法律和国务院的行政法规决定、命令，在本部门的权限内制定和发布规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

3.地方国家权力机关及其常设机关的立法权限

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后实施，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人大常委会和国务院备案。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

广东、福建、海南等省的人民代表大会及其常务委员会有权根据有关法律政策规定的原则，按照经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规。

4.地方各级国家行政机关的立法权限

省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。地方人民政府只能在法律规定的行政管理职权范围内，或者单项法律、法规授权立法的范围内，其立法内容不得与宪法、法律和法规相抵触，地方性规章只能在当地有效。

5.特别行政区的立法权限

香港、澳门特别行政区是按照“一个国家、两种制度”的方针，直辖于中央人民政府的、享有高度自治权的地方行政区域。中华人民共和国香港和澳门特别行政区的基本法分别规定：全国人民代表大会授权香港和澳门特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。它们可以保留不与其特别行政区基本法相抵触的原有法律。它们的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和该特别行政区的关系的条款，可将法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除本特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。

（二）立法程序(www.xing528.com)

立法程序，是指立法机关依法定权限制定法律、法规和规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指立法机关依照法律规定，制定修改、废止法律、法规和规章的活动程序。立法程序由《中华人民共和国立法法》规定。

行政立法一般包括以下程序。

1.规划

规划是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年规划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。它的主要内容包括在一定时期里行政法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。编制规划通常由人民政府各主管部门分别提出建议，经政府法制机构综合协调，拟定草案，报上级人民政府批准。

2.起草

起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：①较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作；②行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责起草。

3.征求意见

制定行政法规、规章最具有实质意义的程序是征求意见。在起草行政法规、行政规章的过程中和初稿拟定之后，应当征求公民、社会各组织的意见。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关的部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明情况和理由，由上级机关出面协商或决定。对于直接涉及公民利益的某些重要的行政法规和规章草案，应当进行公开讨论，广泛听取人民群众的意见，听取有关专家的意见，包括技术专家、管理专家和法学专家的意见，特别是利害相关人的意见。

起草行政法规、规章时，应当对与内容相同的行政法规、规章作出清理。对同一事项，如果作出与别的行政法规、规章不相一致的规定，应当在上报草案时专门提出并说明情况和理由。我国现行的法规、规章被新的法规、规章所代替，必须在草案中明示废止。

4.审查

审查是指行政法规、规章草案拟订之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。承担法规、规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对法规、规章草案审查的主要内容有：①指定法规、规章的必要性和可行性；②是否符合党和国家的方针政策、法律以及上一层次规范性文件的规定；③是否在本机关的权限范围内，是否有越权或者滥用职权的现象；④法规、规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；⑤是否符合上报手续以及有关的资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交会议讨论通过的建议。若讨论通过，应将法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。

5.通过

通过是指法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的制度。通常，国务院指定的行政法规要经过国务院全体会议或常务会议审议通过，各部委制定的规章要提交部委常务会议审议通过；地方政府制定的地方性规章要提交地方政府常务会议或办公会议审议通过。

国务院常务会议审议通过行政法规，是制定行政法规的通常方式。在审定过程中，如对行政法规草案的重大问题有意见分歧，则留待下次常务会议审议；如对个别细节问题有意见，则原则通过草案，由国务院法制办公室会同有关部门按照常务会议的意见进行修改，再送总理审批决定；如果对行政法规草案没有不同意见，则审定通过。

行政法规、规章通过后，还须经指定机关的行政首长签署，国务院发布的行政法规，应由国务院总理签署；各部委发布的规章，应由部长或委员会主任签署；地方人民政府发布的地方政府规章应由省长、自治区主席或市长签署。

6.发布与备案

发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。发布的法律意义在于让人们知晓必须遵守和执行的行为规则，有利于行政法规、行政规章的正确实施。凡是未经发布的行政法规、行政规章都不能认为已发生效力。行政法规、行政规章一般都须通过政府公报，或者通过报纸、杂志、电台、电视等宣传舆论工具公开发布。

行政法规由总理签署，以国务院令的形式，由《国务院公报》和新华社发稿，《人民日报》全文刊登，不另行文。国务院令的内容包括发布机关、序号、行政法规名称、通过或批准日期、发布日期、施行日期、总理签署等项。

部门规章的发布一般由部门首长签署发布令发布。几个部门联合发布的规章，由几个部门的首长会签后，以一个部门的发布令发布。

地方政府规章的发布，一般由省长、自治区主席、市长签署发布令。某些重要的地方政府规章应当报上级人民政府批准后方可发布。

备案是指将已经发布的行政法规、行政规章上报法定的机关，并在必要时备查的程序。备案本身只是立法程序的一个后续阶段，而不是立法本身。根据立法法规定，国务院部门规章、地方人民政府规章都应当报国务院备案。国务院部门规章由本部门报国务院备案；地方人民政府规章，由省、自治区、直辖市人民政府统一报国务院备案。备案的法律意义在于加强对行政法规和行政规章的监督管理，有利于行政法律规范本身的内部统一和协调，也有利于社会主义法制的统一。