延迟退休对中国职工基本养老保险改革的影响

1.覆盖率偏低

根据现行企业职工基本养老保险制度的规定，我国企业职工基本养老保险应该覆盖包括农民工在内的所有城镇企业职工、机关事业单位聘用制合同工和临时工、个体工商户、灵活就业人员等等。根据历年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》和历年《中国统计年鉴》的数据统计，我国参加企业职工基本养老保险的在职职工人数从1996年的8 800万人上升到2014年的25 531万人，参保职工人数占当年城镇就业人员数的比例即职工参保率由44%上升至64%。虽然经过数年的发展职工参保率有了较大幅度的上升，但是城镇就业人员中还有三分之一没有加入企业职工养老保险体系中来。分析其原因大概有三点：（1）一部分城镇就业人员由于就职企业为了降低企业经营成本，违反国家强制性保险的规定，不愿为本企业职工缴纳养老保险费，没有加入企业职工养老保险体系中来，这部分人员被剥夺了享有国家基本养老保障的权利。（2）一部分城镇就业人员因为上述原因不能加入企业职工养老保险体系，为了寻求其他的养老保障而加入了城乡居民养老保险体系中。但是城乡居民保险针对的是没有就业的城乡居民，其养老保险的缴费政策和养老金的领取政策与企业职工养老保险有较大的差别，尤其是养老金待遇水平偏低，这部分就业人员被迫接受了一种较低层次的养老保障。（3）还有一部分就业人员由于近年来统账结合养老保险运行中出现的种种问题，如缴费率偏高，地区间统筹障碍造成养老保险难以转移接续，个人账户空账运行且保值增值难以实现等，选择主动脱离企业职工养老保险体系，转为自我储蓄养老、商业保险养老等，导致“断保”“退保”情况大幅增加。以上原因都影响了职工参保率的进一步提升，使企业职工养老保险的覆盖水平依然较低。

图3−1　1996—2014年企业职工参与企业职工养老保险的比例

数据来源：1996—2014年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《中国统计年鉴》

2.当前制度的缴费收入能力较低

当前制度中现收现付的统筹账户占主体地位，基金积累制的个人账户比例较低，多年来“空账”运行形成了较差的社会口碑，所以现有制度的激励性不强，多缴多得机制没有实施到位，当前缴费与未来收益联系不明确，制度的透明度较差，使得参保人、参保单位、各级地方政府采取各种办法降低缴费金额：大部分企业和职工自主缩小缴费费基，不能够真正按照真实工资缴费，这导致缴费收入大幅度减少；一些地区为方便招商引资，避免缴费余额过大造成的资金贬值，自主降低缴费率。现收现付养老金制度的代际转移赡养的特点会促使参保人员选择提前退休来规避缴费，所以我国统筹账户占主体地位的养老金制度也会产生这一不利影响。

3.空账问题依然严重

从我国企业职工养老保险的发展历程我们得知，由现收现付制养老保险向统账结合的部分基金制养老保险的转轨过程中，巨大的转轨成本侵蚀了统账结合养老保险中的个人账户，使得个人账户“名存实空”。不仅没有起到基金积累、激励职工参与积极性、增加储蓄、促进经济增长的作用，反而成了统账结合制度最棘手的问题。从1997年建立了统账结合的养老保险制度开始，中央和各级政府为了做实个人账户开展了一系列的工作，包括加大财政向统筹账户的拨款力度，选择辽宁等省市为做实个人账户的试点地区并提供大量资金支持，并在党和政府的重要会议中一再重申做实个人账户的重要性。

做实个人账户的问题也引起学术界的激烈讨论，众多学者运用不同的方法，从不同的角度对做实个人账户的利弊问题进行了较为全面的分析和评估。但是由于人口老龄化的严重冲击，统筹账户面临越来越大的支付压力，个人账户做实的难度也越来越大。表3−5是根据中国社会科学院历年来发布的《中国养老金发展报告》相关数据汇总计算得出的。从2007年到2014年养老金个人账户记账额由11 743亿元增长到40 974亿元，而做实账户规模仅从786亿元增长到5 001亿元，从做实账户比例指标来看一直在缓慢增加，也仅仅达到12.2%，这说明我国个人账户中只储备了约十分之一的真实资金，这与当时设立个人账户鼓励资金积累、促进经济增长的目标相差甚远。再加上我国资本投资渠道狭窄，还要充分保证个人账户资金运营安全，所以只能将个人账户做实的资金购买国债或存入银行，这又使得资金保值增值能力较差，甚至不能超过通货膨胀的速度。这也使得做实个人账户处于两难的境地：不做实，违背最初统账结合制度的初衷，难以起到对个人缴费的激励作用，甚至损害参保人员对养老保险制度的保障信心；若是继续做实个人账户，则面临如何使资金合理增值并保障安全的难题，这对我国的社保制度运营管理能力提出了很高的要求，而现实中我们在短期内很难达到这样的要求。同时从养老基金余额一栏我们也发现其增长率一直处于下滑的趋势，所以做实资金的筹集同样也是一大难题。

综上所述，个人账户的空账问题一直是统账结合部分积累制养老保险最受诟病的症结之一，从政府部门到学术界对这个难题的争论还在继续中。

表3−5　2007—2014年城镇企业职工基本养老保险个人账户基金变化

资料来源：中国社会科学院发布的历年《中国养老金发展报告》

4.老龄化造成养老金收支失衡

在人口老龄化趋势日益严重的背景下，城镇就业人员增长速度放缓，如图3−2所示，根据历年的《中国统计年鉴》相关数据计算得出，城镇就业人员数的年增长率处于持续下滑趋势。(www.xing528.com)

图3−2　2007—2014年城镇就业人员数年增长率（%）

数据来源：历年《中国统计年鉴》

从图3−3可以分析出，参加企业职工基本养老保险的在职职工和退休人员的比值总体上处于下滑的趋势，在1997年改革前，基本是3.8个在职职工缴费供养一个退休人员，而这一数据在新政策实施后迅速下降到3.1，甚至是3以下。随着2004年后养老保险扩面工作的开展，这一数值出现了缓慢的上升，达到近3.2个在职职工缴费供养一个退休人员。后期随着养老保险扩面工作难度的增大，制度缺陷导致的提前退休现象普遍增加，再加上人口老龄化的快速冲击，这一数值又迅速下降到了3以下。这就使得现期我国现收现付的统筹账户支付压力增大，收支平衡和财务的可持续发展受到了严重挑战。

图3−3　1996—2014年参保职工与参保退休人员比值

数据来源：历年《中国统计年鉴》

除了参保职工相对退休人员增长速度较慢造成养老金支付压力外，我国从2005年开始连续11次上调了退休人员的养老金待遇水平，这也给养老金的支出平衡带来了巨大的压力。从图3−4可以看出，中央和地方财政每年对企业职工养老保险的补贴金额逐年上升，如果去除财政补贴收入，养老金的征缴收入在有些年份甚至不抵支出，这种状况近些年来体现得越来越明显。

图3−4　2002—2014年我国企业职工养老保险收支额（亿元）

数据来源：历年《中国统计年鉴》

图3−5　2002—2014年我国企业职工养老保险收支增长率

数据来源：历年《中国统计年鉴》

图3−5中的养老金收入及支出增长率更加明显地反映出养老金支出的增长速度要远高于养老金征缴收入的增长速度，在这种趋势下势必引起企业职工养老保险收支不平衡，对制度的可持续性发展造成严重威胁。

除了以上总结的问题外，我国企业职工养老保险还存在统筹层次低造成的地区间基金收支不平衡、劳动力流动受阻等问题；由于制度碎片化严重造成的城乡之间、机关事业单位与企业之间的发展不平衡等问题。这一系列的问题都需要在今后的制度改革中得到妥善合理的解决。