国际养老保险制度变迁及基本养老保险改革影响

当前世界上大多数国家都建立了与本国经济、政治、社会和文化较匹配的养老保险制度。“二战”爆发之前，很多国家的养老保险制度主要采取部分现收现付制、部分基金积累制的混合模式。战争爆发后，政府财政资金紧张，政局不稳，基金积累制的弊端逐渐显露。所以养老保险制度逐渐转向依靠工资税筹资的现收现付制（WordBank，1994）。以现收现付制为主体的养老保险制度在世界大多数国家发展了近半个世纪之后，20世纪70年代开始又遭遇严峻的挑战：（1）经济方面。中东石油危机的爆发致使西方资本主义国家遭受了“二战”以来最严重的经济危机，拉美国家在20世纪80年代也爆发了自20世纪30年代世界性经济危机以来最严重的经济危机。危机持续时间较长，涉及面较广，生产遭到破坏，经济增长严重受阻，通货膨胀率居高不下，失业人口快速增长，社会形态稳定性也受到了威胁。苏联、东欧国家也于20世纪90年代开始了社会制度的大变革，原有的计划经济体制也被资本主义经济体制取代，政局一度不稳，经济发展一度停滞。经济受创、失业人口增加等问题给现收现付制的保险制度带来巨大的支付压力，政策财政资金也受经济萧条影响缩水严重，对养老保险制度的补贴力度不足。（2）社会方面。20世纪70年代以来人口出生率迅速下降，人口预期寿命逐渐延迟，全球老年人口比重不断增大，人口老龄化成为对现收现付制养老保险制度的又一大威胁：退休期领取养老金人口相对于工作期缴费人口比例越来越大，养老金支付压力与日俱增。（3）制度本身的缺陷影响。在欧洲主要反映在过分强调政府在养老保险中的作用，过度福利保障导致政府的财政危机；在拉丁美洲则突出反映在由于管理问题和制度转轨过程中的成本分担失衡问题，造成约半数国家都较早地出现了社会保险赤字。这都使得各国开始反思在新的经济、政治、人口和文化的背景下，现收现付制养老保险制度是否还能够运转下去？

新一轮的改革又在全球展开，由于世界各国养老保险制度产生的历史背景、制度框架的具体结构、老龄化和资本市场的发展程度各不相同，所以各国在改革过程中的侧重点、主要目标和最终结果也各不相同，但是总体的改革方向可以总结为以下几点：

1.建立多层次的养老保险体系取代单一制度

在养老保险制度建立实施近一个世纪后，很多国家都认识到单一层次的养老保险体制的脆弱性，也认识到养老保障需要国家、社会和个人的多方面支持。所以在本轮改革中，美国、英国、德国、智利、波兰等国家构建了多元化发展的多层次保障体系：政府为主体的基本养老保险体系；社会和企业为主体的补充养老保险体系；个人为主体的商业储蓄养老保险体系。为推广多元化的发展，国家需要制定一系列的辅助政策支持，比如给予提供补充养老保险的企业更多的税收优惠或其他优惠措施，成立养老基金运营公司，提高资金运营效率等等。政府的责任逐步转向提供最低生活保障或最低生活水平的养老保险金。

2.在养老保险制度中引入基金积累制

一些国家开始将原有单一的现收现付制转向基金积累制，来缓解现收现付制的支付压力，如智利率先进行了由现收现付制转向基金积累制的大改革，建立了个人账户和私营养老金管理公司，并且职工可以为自己的个人账户资金选择管理公司。此次改革有效地减轻了政府的财政压力并在一定程度上积累了资金，推动了经济的增长。随后引起一些拉美国家以及苏联、东欧国家的效仿，如墨西哥和玻利维亚学习智利用私营基金积累制完全取代基金积累制；阿根廷、乌拉圭以及苏联、东欧的国家在现收现付制中引入基金积累制形成了部分积累制；秘鲁、哥伦比亚实行现收现付和基金积累并行自由选择的新制度。众所周知，在现收现付制下，当期在职职工的缴费是当期退休人员养老金待遇的来源，如果现收现付制转向基金积累制，当期退休人员的养老金由于没有先前的实际资本积累，其发放来源就成为空缺，空缺的资金量就是养老金转轨造成的转轨成本。为了顺利解决转轨成本问题，避免使其成为转轨的阻力，这些转向基金积累制的国家都用财政资金承担了转轨成本。

3.创新性实行名义账户制(www.xing528.com)

名义账户制是近十年来出现的社会养老保险的新制度模式。很多国家如瑞典、意大利、波兰、拉脱维亚、蒙古国和吉尔吉斯斯坦等先后进行了养老保险名义账户制的改革。在这个新的模式下，职工缴费计入个人“名义账户”进行账面累积，并按照一定的“收益率”计息，并成为今后个人领取养老金的账面依据。缴费资金则直接用于支付当期退休人员的养老金。这种新的模式能够避免由现收现付制转为基金积累制产生的巨额成本，因而受到世界各国的关注。

4.提高退休年龄

为了应对平均预期寿命延长带来的养老金支付风险，国际上延迟退休年龄的做法非常普遍，尤其是在人口老龄化较为严重的国家，延迟退休已经成为一项重要的政策选择。如2017—2023年间澳大利亚的退休年龄将从65岁提高到67岁；2014—2029年间德国的退休年龄将从65岁提高到67岁。

5.政策变量调整

为了应对养老金的收支压力，许多国家也采取了大改革与小调整并行的政策措施：调低养老保险替代率、提高缴费率、制度奖励等来激励个人缴费，避免提前退休。