全球治理的界定与中国必要性

尽管全球治理这一概念已经在冷战结束后兴起并得到了长远的发展，但无论是社会学家或经济学家都无法对全球治理给出一个清晰、准确的界定，学者从不同的视角对全球治理阐述了自己的理解，就全球治理的基本要素来看，这些界定并没有太大差别。联合国全球治理委员会在其研究报告《我们的全球友邻》中将“治理”界定为公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多种方式的综合，指出这是一个调和相互冲突的或不同的利益并采取合作行动的持续过程，其既包括因授权而须强制遵守的正式机构和制度，也包括人民和机构同意或认为符合其利益的非正式安排。^[3]我国学者俞可平认为，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为了最大限度地增加共同利益而进行的民主协商，其核心内容应当是健全和发展一套维护人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的规则和制度。^[4]也有外国学者认为全球治理是“指全球社会组织，通过权威的规范系统、规则、机构、实践及前述手段，通过集体，从地方到全球来处理全球事务”^[5]。

从现有的观点不难看出，全球治理所具有的基本内涵是全球化时代背景下国际社会应对全球性问题的客观要求。其基本内涵可以粗略地理解为四个方面：首先，全球治理是一种意向性秩序，这种秩序建立在全球共同价值观的基础上，国际社会如果无法在共同利益和共同危机上达成一致，就无法形成统一有效的治理秩序；其次，全球治理实际上是国内治理的对外延伸和扩展，经济全球化使得人类的生存和发展问题逐渐溢出国界，依靠单一的政府难以解决跨越国界的各项问题，不仅各国政府需要联结起来，非政府组织以及公民运动等其他非国家行为体也要共同加强联系和合作，以将单一政府的治理真空填补起来；再次，国际规制是全球治理的重要依据，这里的国际规制不仅是以国际法为基础的国际法治，也包含了并不具备法律拘束力的国际软法和国际政治中的大国政治所带来的影响，法律秩序和国际政治秩序的互动为国际社会提供的国际规制之实效是实现全球治理的重要途径；最后，全球治理是一个观察全球生活的视角，其关系到现代社会中的方方面面，不能以某一学科孤立地去看待和分析。^[6]同时，全球治理区别于一般治理的特点决定了中国参与全球治理的必要性和路径选择。全球治理由政府转向非政府、由国家转向社会的这一特点基于国际公民社会的崛起，人类社会生活关系的多样化和复杂化使其在民主逻辑的发展下逐渐开始萌发自治性的特点，非政府行为体的崛起是历史的必然趋势。全球治理的另一个特点则是其所表现出的特殊的政治权威，这种权威的建立和合法性并不来源于宪政逻辑而是大国政治，权威大国以其硬实力和软实力对国际秩序的影响将映射在全球治理的各个层次，这是由国际社会的原始性所决定的。尽管全球治理主要表现为政府间关系，但在理解全球治理时，非政府组织、公民运动、跨国公司以及全球资本市场等因素不可或缺，如何理解治理主体对全球治理的辨证影响还需要对全球治理的层次性进行深入的分析。

全球治理的层次体系在一定程度上反映了在不同背景下的区域一体化和经济全球化中全球治理的实践模式。全球治理体系作为全球主导性体系，从社会基础、宏观理念、权威构架与具体制度四个方面构成一个立体的权力与权威体系。更具体而言，它可以分为三个层次：全球治理的工具性联盟、规范性机制和宏观价值共同体。构成全球治理的第一层次是包括经济、环境、人权等多个功能性领域的工具性联盟，在具体领域联结的工具性联盟是全球治理具体实践中的初级模式，进一步而言，全球治理的工具性联盟是全球治理在具体领域内的运行。在国际社会中，这种联盟往往以各种国际组织、国际联盟的形式得以体现，比如政治领域内的联合国、欧洲联盟，经济领域内的世界贸易组织、国际货币基金组织，其他领域内的世界环保组织、世界人权组织等。值得注意的是，霸权大国对国际组织的主导或控制在一定程度上影响了全球治理在工具性联盟上的实践，尤其是在现有全球治理旧体系中某些工具性联盟已经沦为霸权国为自身谋求私利的政治工具。随着国际交流和融合的加强，国际组织所提供的工具性将沿着新功能主义向规范性溢出，这种溢出效益为全球治理的规范性机制奠定了社会基础。全球治理的第二层次，即规范性机制层次，它在工具性联盟的基础上发展出了相应的一套规则集合，用来规制国际合作和竞争。从经济学的角度来看，全球治理的规范性机制的重要功能是“提供信息，减少交易成本，增强互信，建立协调中心，在总体上促进互惠活动”^[7]。从实证的国际社会来看，这个层次最具代表性的是联合国的五常机制。在这个机制中，尽管中国拥有安理会表决程序中的否决权，但这种权力的本质是防御性的，对于中国推进全球治理改革的作用十分有限。不仅如此，美国经常联合西方发达国家，形成五常机制之外的非正式机制，绕开大国协调机制展开行动，中国并不能充分行使与安理会常任理事国地位相匹配的实际权力，这事实上削弱了中国作为五常之一的力量，进而削弱了中国在全球治理旧体系中的地位。中国在全球治理的规范性机制中的处境反映出全球治理旧体系的局限性，即他国在国际法与国际制度层次中发挥的作用受到霸权政治的影响，美国往往力图绕过现有机制以非正式机制的形式逐渐压缩他国在大国协调机制中的影响力。长此以往，最终全球治理将演变为“西方治理”，“规范性”名存实亡。中国若想有效地参与到全球治理之中，应考虑现有全球治理体系中的阻力，辩证地认识全球治理三个层次之间的逻辑关系，从自身实际实力出发寻求最为有效的、切实可行的路径。而结合中国传统文化和负责任大国的自我定位，从全球治理的宏观价值共同体层次以构建国际软法这种温和的方式切入似乎更符合中国和平崛起的发展方式。就全球治理的宏观价值共同体而言，这是主导全球治理的重要国际基础，霸权国家不仅在公共的、正式的国际秩序之中对中国的全球治理改革主张形成了压制，而且“利用其主导的国际机构中的隐秘议程，压制中国崛起到应有的地位”^[8]。国外有学者认为，中国在全球治理上与一些发达国家的差距，不仅仅是因为中国在软实力和硬实力方面有待提升，更因为在世界秩序的重构中没有及时对自身独特价值观进行清晰表达，当然这种价值观的表达是建立在强大的国家实力上的。在历史上，世界秩序的构建往往是在大国强权价值观和利益导向下来进行的。^[9]而在全球治理中，宏观价值叙述是全球治理不可或缺且极其重要的一环。美国曾经表示，其与英国和欧盟之间的联盟不仅建立在军事层面上也建立在价值层面上，^[10]类似的，美国与日本的同盟也是建立在其价值联盟之上^[11]。由此可见，中国若想在现有全球治理体系中实现中国方案，宏观价值叙事是必不可少的。(www.xing528.com)

无独有偶，2017年习近平总书记在党的十九大报告中提出了中国的“共商、共建、共享”全球治理观，即各国共同协商、深化交流，加强各国之间的互信，共同协商解决国际政治纷争与经济矛盾。各国共同参与、合作共建，分享发展机遇，扩大共同利益，从而形成互利共赢的利益共同体。各国平等发展、共同分享，让世界上每个国家及其人民都享有平等的发展机会，共同分享世界经济发展成果。^[12]可以看到，中国的全球治理观紧扣时代和平与发展的主题，强调社会发展进步的同时时刻关注着发展所带来的全球性问题。合作共赢是中国全球治理观中的核心思想，坚持《联合国宪章》的宗旨和原则，努力推动国际关系民主化、法治化和合理化则是中国全球治理观的努力方向。由此，中国参与全球治理的方向和核心思想得以确定，这为研究以国际软法作为实践全球治理的路径提供了理论上的指导。