(一)环境保护税的概念
环境保护税是对在中国领域和中国管辖的其他海域直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者征收的一种税。
环境保护税可溯源到由英国福利经济学家庇古所提出的庇古税,它是根据污染所造成的危害程度对排污者征税,用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距,使两者相等,征税目的在于控制环境污染这种负外部性行为。庇古税本质上是一种污染税,属于直接环境税,通过征税,污染者便将负的外部性内部化。实践中,庇古税缺乏可行性。自20世纪70年代开始,庇古的观点已经为西方发达国家普遍接受,美国、瑞典、荷兰、丹麦、芬兰等众多欧美国家利用税收治理因经济发展带来的环境污染问题,硫税、碳税、燃料税、噪音税等环境税种不断问世,由此,税的职能实现了再一次延展[20]。
随着1980年可持续发展理论首次提出,人类发展观发生了根本性改变。可持续发展理论强调的是社会—经济—生态三方协调发展,对生态系统的可持续性与经济发展的可持续性这一对矛盾予以特别的关注,与外部性理论侧重于某一具体国家经济的发展不同,在追求生态—经济—社会的可持续发展过程中,可持续发展理论对外部性理论在时间上、在空间上进行了拓展,着眼于整个人类社会(包括后代人)和宏观经济环境,要求从本质上消除向后代延伸的外部性,需要国家间的合作和一致,相应地,处理国际性、全球性的生态环境问题不应再奉行人类中心主义,而应将目光放到人们赖以生存的生态自然环境上来。[21]可持续发展以其深刻的思想,丰富的内涵,深远的立意为世人所认同,越来越多地国家采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境,不再仅仅针对污水、废气、噪音和废弃物等突出的显性污染进行强制征税,对于环境的消费、资源的利用以不同税种进行征税越来越普遍,如美国对损害臭氧层的化学品征收的消费税、对自然资源的开采征收的开采税,荷兰对家庭征收的用于为收集和处理垃圾筹集资金的垃圾税,[22]英国、德国、瑞典、丹麦等国家向塑料宣战,对不可回收的瓶装饮料容器的课税,[23]等等。环境保护税的制度设计理念,在短短十几年间内实现了飞跃式发展,正在演变成为生态环境税,并由此产生了“绿色税制”的概念,进而引发了各国环境税种绿色化改革的浪潮。
我国现行的一些税种如消费税、资源税已经蕴含着生态环境保护的内容,但冠以“环境保护税”名称的税是一个全新的税种,它源于排污收费制度。1979年我国开始排污收费试点,通过收费倒逼企业将生态环境成本纳入产品成本核算,开发清洁生产技术,淘汰落后产能,此举促使企业加强环境治理、减少污染物排放,对防治污染、保护环境起到了重要作用,但实际执行中存在着执法刚性不足、收费范围狭窄、征收标准偏低、地方政府和部门干预等问题。为解决这些问题,中共中央第十八届三中、四中全会明确提出:“推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”,2016年12月25日承载着落实绿色发展理念及促进生态环境保护历史重任的环境保护税孕育而生。2018年环境保护费改税后,排污单位不再缴纳排污费,改为缴纳环境保护税。我国的环境保护税主要针对污染破坏环境的特定行为征税,通过征税将环境污染排放外部性损害内部化,实行多排多缴、少排少缴、不排不缴的激励机制。如果说基于庇古的外部性理论征收的环境保护税是一种狭义环境税,而基于可持续发展理念的环境保护税是广义环境税的话,我国冠以“环境保护税”称谓的税基本上属于狭义的环境税,从全局、长远考虑,积极借鉴国际上的经验,进一步改进和完善我国环境保护税是不可回避的。(www.xing528.com)
(二)环境保护税法的概念及其发展历程
环境保护税法是指国家制定的调整和确认环境保护税税务活动中征纳主体及相关主体之间形成的社会关系的法律规范的总称。
我国环境保护税的立法进程始于2015年,虽然此前依据环境保护法律制度征收了30多年的排污费,但是,排污费制度实施中存在许多问题,最为突出的是执法刚性不足,在严峻的环境污染背景下,2015年8月5日环境保护税法被补充进第十二届全国人大常委会立法规划。环境保护税的立法属于负重前行,是在刚性治理环境、保护生态的急迫任务需求下,因应实际需求而生,并肩负重大历史使命的立法。环境保护税法的立法进程推进极快,2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《环境保护税法》,自2018年1月1日起施行。2017年12月25日国务院公布《中华人民共和国环境保护税法实施条例》,与《环境保护税法》同步实施。环境保护税法是我国2015年3月确立“税收法定”原则后制定的第一部单行税法,也是我国第一部专门体现“绿色税制”的单行税法,是用严格的法律制度保护生态环境要求的重大举措。但是,《环境保护税法》也是饱受争议的一部立法,由法律选择与定位看,可以用5个字概括:排污费改税,而且是按照“税负平移”的原则进行环境保护费改税[24]。与国际上的环境税种相比,我国的环境保护税法并未呼应碳减排义务、触及二氧化碳议题,立法主要是因应征收了30多年的排污费状况,并未从长计议。在立法模式上,《环境保护税法》属于后端设计的税法,并未着眼于源头治理环境污染问题,即未选择前端立法模式进行税负的设计。从《环境保护税法》的制度内容看,《环境保护税法》在未来将是开放的体系,改进与完善还存在很大的空间,将来可能发生一些变化。
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