房产税法概述及改革部署

(一)房产税的概念

房产税是以房产为课税对象的一种税。

房产税是一个历史悠久的税种。早在古希腊时期，就开始了对房屋征税，以后各国都对房屋开征了名称各异的财产税^[4]。“早期的房产税，计征方法比较简单，一般是按照房屋的外部标志从量计征，如英国先是按照炉灶的多少征税，后是按照窗户的多少征税。这些比较原始的计征方法，不仅不公平，也容易给纳税人提供避税的机会。到了19世纪，改为按照房屋的价值征税，自此，各国普遍采用了这种计征方法。”^[5]在我国，周期的“廛布”，唐朝的间架税，清初的“市廛输钞”“计檩输钞”，清末和民国时期的“房捐”等，都是对房屋征税。^[6]新中国成立后，先是规定房产税为全国统一征收的税种，不久，又将房产税与地产税合并为城市房地产税，限定在城市征收。1973年税制简化时，将对企业征收的城市房地产税并入工商税，只对有房产的个人、外国侨民和房地产管理部门继续征收城市房地产税。1984年10月实行第二步利改税和工商税制改革时，房产税又重新被确立为独立税种，但是，对外国侨民和涉外企业继续征收城市房地产税。这种涉内涉外征收不同税种的情况持续了25年之久，直到2009年1月1日《城市房地产税暂行条例》废止，将涉外企业及外籍个人纳入房产税纳税人范围，在房产税领域内外征税有别的状况才宣告结束。

在世界范围内，对房产征税虽然具有普遍性，但是，房地存在房依地存、地为房载的密切关系，从世界范围来看，与土地税的立法处理模式并不相同，有单独课征与合并课征之分。此外，对房屋征税还存在立法标准的不同、目标定位的不同，由此，导致对房屋征税在名称与具体制度架构上存有较大差异。就课税标准而言，存在财产房屋税、收益房屋税、所得房屋税和消费房屋税4种类型;就目标定位来讲，有财政型与调控型之别。我国在2009年解决了房产税领域内外征收不同税种的问题之后，开始着手房产税改革，2011年1月启动了上海和重庆两地的房产税试点，然而，沪渝的改革试点不如预期，致使我国的房产税试点推广工作陷入停滞，造成了整个房产税改革的推迟。2013年11月召开的中央十八届三中全会将房产税改革上升为房地产税^[7]体系建设，这样，改革的思路发生了变化，从单一税种改革调整到体系之变，调整的范围增大，涉及与房地产相关的多个税种，面临的问题更多，也更为复杂。2015年6月，房地产税法被正式纳入第十二届全国人大常委会立法规划，以税收法定引领税制改革，结束了长期以来对房地产税究竟是先改革还是先立法的争论。2017年10月的十九大报告提出“深化税收制度改革，健全地方税体系”的要求，进一步为房地产税改革作出了部署。由于从之前的局部调整，演变成整个房地产税收体系的变革，立法程序的介入，使备受关注并影响广泛、深远的房地产税体系化建设在难度上陡升。房地产税无论是立法还是体系化改革，面临的难点颇多，诸如:如何处理不同纳税人之间的关系、中央和地方的关系、立法机关和行政机关的关系等。多数国家是在土地私有制前提下开征房产税，我国土地实行公有制，居民购房价格中已包含了最长达70年的土地使用权价格支出，故而，房地产税体系化建设的首要问题是要厘清与土地相关的税、费、金的关系，如果将前端的房屋建设、交易环节税费负担向后端居民住房保有环节转移，将涉及社会公众的重大利益调整，关系民众的私有财产，财政的承受能力也是必然要考虑的问题，真可谓关系国计民生、影响千家万户。迄今为止，还没有哪个税种像房地产税这般牵动社会的神经，在房地产税体系化建设尚存较大争议的情况下，房地产税立法和实施选择了稳妥推进。(www.xing528.com)

(二)房产税法的概念及其发展历程

房产税法，是指国家制定的调整和确认在房产税税务活动中征纳主体及相关主体之间形成的社会关系的法律规范的总称。

中华人民共和国的房产税法始于1950年。1950年1月30日政务院公布《全国税政实施要则》，规定房产税为全国统一征收的税种，同年6月第二届全国税务会议决定将房产税与地产税合并为房地产税，后来政务院又限定在城市征收，所以定名为城市房地产税。1951年8月8日，政务院公布《城市房地产税暂行条例》，即日起施行。1972年3月30日国务院批准财政部报送的《关于扩大改革工商税制试点的报告》和《中华人民共和国工商税条例(草案)》，从1973年1月1日起试行。该条例把对国营企业和集体企业征收的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税，保留下来的城市房地产税只限于对不缴纳工商税的城市房地产管理部门、有房产的个人及改革开放后出现的外商投资企业和外国企业征收。1984年10月，实行第二步“利改税”和全国改革工商税制时，确定对企业恢复征收城市房地产税，但考虑到城市土地属于国家所有，使用者没有土地所有权的实际情况，决定将城市房地产税分为房产税和土地使用税。1986年9月15日，国务院发布《房产税暂行条例》，自当年10月1日起施行，但对在我国有房产的外商投资企业、外国企业和外籍人员仍继续适用《城市房地产税暂行条例》。2008年12月31日，国务院发布第546号令，宣布自2009年1月1日起废止1951年政务院公布的《城市房地产税暂行条例》，并宣布，外商投资企业、外国企业以及外籍人员依照《房产税暂行条例》缴纳房产税。2015年《立法法》修订后，房产税的征收须遵循税收法定原则，房产税面临由规升法问题。由于2013年11月召开的党中央十八届三中全会提出了房地产税体系化改革的思路，2015年6月1日，制定房地产税法被正式纳入第十二届全国人大常委会立法规划，由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。目前，正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作，房地产税立法的难度远非一般税种可比，迄今为止，主要是明确并公开了房地产税立法与实施的总体思路:按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，稳妥推进立法与实施。按照通常的立法程序，房地产税体系化建设的立法仅仅是走完了立法议案的提出、立法议案的审查与列入立法议程这两个阶段，接下来，还需要经过立法议案的讨论(包括公开征求意见)、立法议案的修改、立法议案的通过三个阶段。由此来看，房地产税法完成体系性建设、立法，并最终全面付诸实施，还有一段路程，尚需一定时日。我国现行房产税的法律规范仍旧是1986年9月15日国务院颁布，2011年1月8日修订的《房产税暂行条例》及1986年9月25日财政部、国家税务总局印发的《关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定》(部分失效)。